I SA/Wa 342/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Magdalena Durzyńska Protokolant referent stażysta Anna Głowacka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi C. B. na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę [...], prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Wnioskiem z dnia 25 maja 2015 r. C. B. wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 145 § 2 k.p.a. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] odmówił wznowienia kwestionowanego postępowania. Organ I instancji uznał, że ustawowy miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania został przez wnioskodawcę zachowany. Następnie Wojewoda badał czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony postępowania komunalizacyjnego tj. czy w dniu 27 maja 1990 r. posiadał on bądź jego poprzednik prawny tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowej nieruchomości wykluczający własność Skarbu Państwa. W piśmie z dnia 9 lipca 2015 r. C. B. wskazał, że jest właścicielem części działki nr [...] o pow. [...] ha, która to część pochodzi z jego działki nr [...] objętej księgą wieczystą nr [...]. W księdze wieczystej działka nr [...] ma powierzchnię [...] ha, natomiast w rejestrze ewidencji gruntów [...] ha. Zdaniem wnioskodawcy pierwszeństwo mają dane wynikające z wpisów w księdze wieczystej. Wojewoda ustalił na podstawie księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla działki nr [...] o pow. [...] ha, że jako jej właściciel ujawniony jest Skarb Państwa. Wojewoda uznał, że wnioskodawca nie udowodnił by to jemu , a nie Skarbowi Państwa przysługiwał tytuł własności działki nr [...] w dniu 27 maja 1990 r. Jednocześnie organ I instancji wskazał, że ewentualna rozbieżność w powierzchni działki nr [...], której część włączono do działki nr [...] nie stanowi przedmiotu postępowania komunalizacyjnego, a wyjaśnienie tej kwestii powinno nastąpić w toku postępowania o rozgraniczenie. Ponadto Wojewoda odnosząc się do zarzutu sfałszowania wykazu synchronizacyjnego sporządzonego przez geodetę, zgodnie z którym pgr [...] kat. [...] o pow. [...] ha objęta arkuszem posiadłości gruntowej nr [...] gm. kat. [...] odpowiada działka nr [...] o pow. [...] ha stwierdził, że wznowienie postępowania ze względu na fałszerstwo dowodów jest możliwe dopiero po stwierdzeniu ich fałszerstwa orzeczeniem sądu lub innego organu. Takiego dokumentu C. B. nie przedstawił. Odnosząc się do zarzutu, że w dniu 27 maja 1990 r. działka nr [...] nie istniała, Wojewoda wyjaśnił, że powstała ona z działki nr [...] o pow. [...] ha, w której miejsce wprowadzono działki nr [...] i [...] na podstawie decyzji z dnia [...] maja 2011 r. W dniu 27 maja 1990 r. w operacie ewidencji gruntów figurowała działka nr [...] o pow. [...] ha. Wojewoda podniósł, ze zmiana oznaczeń ewidencyjnych nieruchomości, która została dokonana po dniu 27 maja 1990 r. nie powoduje zmiany stanu prawnego tej nieruchomości, a tym samym nie oznacza, ze nieruchomość taka traci status mienia podlegającego komunalizacji. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł C. B.. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, że przyjmuje ustalenia stanu faktycznego oraz podziela stanowisko i argumentację Wojewody [...]. Organ II instancji wskazał, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, a także podmiot wskazujący, że to jemu, a nie Skarbowi Państwa przysługiwał w dniu 27 maja 1990 r. tytuł własności do mienia stanowiącego przedmiot komunalizacji, czego C. B. nie wykazał. Tym samym nie posiadał on interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., co warunkuje możliwość wszczęcia postępowania wznowieniowego. Skargę na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł C. B. zarzucając mu naruszenie art. 7 i art. 64 Konstytucji RP, art. 28, 145, 89, 77 w zw. z art. 76 k.p.a., art. 20 ust. 1 pkt 1, ust. 2, art. 29 ust. 1 i 3 prawa geodezyjnego i kartograficznego, art. 18 ustawy z 10 maja 1990 r., rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków- § 10 ust. 1 i 2, § 11 ust. 1 pkt 3 i 7, § 9 ust. 1 i 2. Skarżący wniósł o "unieważnienie" decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. oraz postanowienia Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2016r. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organy orzekające w niniejszej sprawie przymiot strony postępowania winny ocenić po wznowieniu postępowania. Ponadto w ocenie skarżącego wykazał on, że została zajęta jego działka nr [...] o pow. [...] ha w celu zwiększenia działki nr [...] do pow. [...] ha. Skarżący podniósł również, że nie kwestionuje istnienia drogi w terenie (działka nr [...]), jednakże jej właściciel nie jest w stanie wskazać linii rozgraniczających ją z działkami sąsiednimi, w związku z czym wnosi o ich rozgraniczenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie z dnia 28 maja 2016 r. skarżący podtrzymał skargę i podniósł, że jego wniosek o wznowienie postępowania winien być przekazany do organu wyższego stopnia zgodnie z art. 150 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Na wstępie wskazać należy, że każda decyzja ostateczna, zgodnie z zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.), podlega szczególnej ochronie w celu zapewnienia stabilności stosunków prawnych, co w konsekwencji stanowi ochronę praw nabytych adresatów tej decyzji. Z tego też względu wzruszenie decyzji ostatecznej może mieć miejsce jedynie w przypadkach ściśle określonych w przepisach prawnych - bez możliwości korzystania z wykładni rozszerzającej przy interpretacji tych przepisów. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie obliguje organ do zbadania, czy łącznie zachodzą formalne przesłanki do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) tj. ustalenia, czy: 1. decyzja, której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania, jest ostateczna, 2. wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od strony, 3. podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów określonych w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., 4. żądanie wznowienia postępowania oparte jest na powołaniu wyliczonych w art. 145 § 1 k.p.a. przyczyn wznowienia. Wystąpienie łącznie wszystkich wymienionych przesłanek uprawnia organ do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), natomiast ich brak obliguje organ do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że tylko gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Rozstrzygnięcie odmawiające wznowienia postępowania wydaje się wtedy, gdy we wstępnej fazie postępowania wznowieniowego można jednoznacznie stwierdzić, że nie istnieją podstawy wznowienia. Jak wynika z treści art. 147 k.p.a. z żądaniem wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może wystąpić tylko ta strona, która bez własnej winy nie brała udziału w sprawie, a więc na tym podmiocie spoczywa obowiązek wykazania, iż służył mu przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu zakończonym decyzją, którego dotyczy żądanie wznowienia postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony został pogląd, iż jeżeli w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sposób ewidentny, nie budzący żadnej wątpliwości wynika, że wniosek składa podmiot nie będący stroną, organ wydaje postanowienie na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. o odmowie wznowienia postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1332/09, LEX nr 737704). Sytuacja taka miała miejsce w sprawie niniejszej, bowiem organ prawidłowo ustalił w oparciu o twierdzenia wniosku o wznowienie, pisma go uzupełniające oraz akta administracyjne niniejszej sprawy, że C. B. nie ma przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. w przedmiocie komunalizacji działki nr [...] o pow. [...] ha. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest już pogląd, że strona postępowania nadzorczego jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki takiej decyzji. Pojęcie interes prawny użyte w przepisie art. 28 k.p.a. oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Interes prawny - to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Zatem o istnieniu interesu prawnego decydują - w myśl ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego - przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 1998 r. sygn. akt II SA 1390/98). Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (podobnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2002 r. sygn. akt IV SA 1132/00 oraz cyt. tam orzecznictwo i literatura). W niniejszej sprawie C. B. ani we wniosku o wznowienie postępowania, ani w piśmie z dnia 9 lipca 2015 r. nie wskazywał, że jest właścicielem działki nr [...]. Zarówno z tych pism, jak i skargi oraz pisma z dnia 28 maja 2016 r. wynika, że w istocie skarżącemu chodzi o rozstrzygnięcie sporu granicznego dotyczącego działki nr [...] i [...], której jest właścicielem. Zastrzeżenia skarżącego dotyczą tego, że w jego ocenie powierzchnia jego działki nr [...] uległa zmniejszeniu o [...] ha na korzyść działki nr [...]. Nawet jeżeli jego twierdzenia okazałyby się zasadne, to powyższa okoliczność nie daje mu uprawnień strony postępowania komunalizacyjnego. Jak zasadnie uznały organy orzekające stronami postępowania komunalizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych są Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, a także podmiot, który wykaże, że to jemu, a nie Skarbowi Państwa przysługiwał w dniu 27 maja 1990 r. tytuł własności komunalizowanego mienia. Skarżący powyższej okoliczności w żaden sposób nie wykazał, zresztą nawet nie podnosił, że był on sam bądź jego poprzednik prawny właścicielem działki nr [...] w dniu 27 maja 1990 r. W skardze do Sądu skarżący kwestionuje przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] wnosząc o ich rozgraniczenie. Wskazać należy, że spór graniczny nie może być rozstrzygany w postępowaniu komunalizacyjnym, a w odrębnym postępowaniu rozgraniczeniowym prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Podnieść należy, że w przypadku oczywistego braku legitymacji procesowej strony składającej wniosek, dopuszczane jest wydanie postanowienia o odmowie wznowienia. Przypadki takiego oczywistego braku legitymacji mogą być przykładowo związane z istniejącymi regulacjami prawnymi, które ograniczają krąg podmiotów danego postępowania do określonych osób, wykluczając udział innych stron. Wówczas niewątpliwie nie ma podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiocie przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem osoby spoza określonego kręgu, skoro nie mogły w nim uczestniczyć, to nie mają podstaw do stawiania zarzutu pominięcia w postępowaniu. Odmowę wszczęcia postępowania o wznowienie z powodu braku legitymacji może także uzasadniać stan faktyczny, w którym wnioskodawca formułuje gołosłowne twierdzenia o swoim interesie prawnym, których weryfikacja nie wymaga postępowania wyjaśniającego i badania akt sprawy. Taka sytuacja w sprawie miała miejsce, gdyż jak wskazano wyżej w postępowaniu komunalizacyjnym jego stronami są wyłącznie Skarb Państwa i właściwa gmina. Inny podmiot może zostać uznany za stronę takiego postępowania, ale jedynie w przypadku wykazania, że to jemu, a nie Skarbowi Państwa przysługiwał w dniu 27 maja 1990 r. tytuł własności do komunalizowanego mienia. Skarżący, skoro nie wykazał, a nawet nie podnosił, że był właścicielem działki nr [...] w dacie 27 maja 1990 r., jego udział w postępowaniu komunalizacyjnym jest wykluczony. Wobec powyższego uznać należało, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie je poprzedzające nie naruszają prawa w stopniu skutkującym ich uchyleniem. Ustalenie bowiem przez organ braku choć jednej z przesłanek formalnych wniosku o wznowienie, w tym przypadku - braku przymiotu strony podmiotu składającego wniosek, powinno skutkować odmową wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. W tej sytuacji zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 i 64 Konstytucji RP należy uznać za bezzasadne. Organy orzekające działały bowiem w granicach prawa, a prawo własności skarżącego w odniesieniu do jego działki nr [...] w żaden sposób nie zostało naruszone decyzją komunalizacyjną. Podnoszone zaś przez niego zarzuty w istocie sprowadzają się do twierdzeń skarżącego o istnieniu jedynie sporu granicznego, który jednak, jak wskazano wyżej może zostać rozstrzygnięty w odrębnym postępowaniu. W związku z powyższym bezzasadne są również zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy orzekające w niniejszej sprawie wskazanych w skardze przepisów ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, jak również przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 150 § 2 k.p.a. podniesionego w piśmie z dnia 28 maja 2016 r. stwierdzić należy, że także ten zarzut jest bezzasadny. Jak wynika z treści art. 150 § 1 k.p.a. organem właściwym do wznowienia postępowania jest organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji. W rozpoznawanej sprawie kwestionowana decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. wydana została przez organ I instancji i nie zostało wniesione od niej odwołanie. W związku z powyższym to właśnie Wojewoda [...] był organem właściwym do rozpatrzenia wniosku skarżącego o wznowienie postępowania. Dewolucja kompetencji na organ wyższego stopnia następuje tylko w razie, gdy przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu, który wydał w sprawie decyzję ostateczną. Jeżeli strona żąda wznowienia postępowania z tej przyczyny, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), jak w niniejszej sprawie, to organem właściwym do rozstrzygnięcia o tym żądaniu zgodnie z art. 150 § 2 k.p.a., jest organ wyższego stopnia tylko wówczas, gdy było to wynikiem zamierzonego działania organu prowadzącego postępowanie w celu uniemożliwienia tej stronie wzięcia udziału w postępowaniu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 388/05, Legalis). W rozpoznawanej sprawie jak wynika z akt administracyjnych taka sytuacja nie miała miejsca. Należy zauważyć, że w przypadku, gdy skarżącemu nie przysługuje legitymacja do żądania wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. z powodu braku przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., bezzasadne było badanie przez organy orzekające drugiej przesłanki wznowieniowej wskazanej przez skarżącego określonej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Jednakże powyższe uchybienie nie miało żadnego wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.