I SA/Wa 344/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Emilia Lewandowska /spr./ Asesor WSA Tomasz Wykowski Protokolant Magdalena Zając po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi P. w K. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych oddala skargę. I SA/Wa 344/07 UZASADNIENIE Minister Budownictwa, decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] K. z dnia [...] września 1986 r., znak [...] o ustaleniu ceny gruntu położonego w K. na od. [...], objętego [...] stanowiącego działki [...] o łącznej pow. [..] ha oraz o ustaleniu opłaty rocznej z tytułu zarządu [...] Zakładów [...] oraz decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] K. z dnia [...] grudnia 1988 r., znak: [...] o ustaleniu nowej opłaty rocznej z tytułu zarządu [...] Zakładów [...] ww. nieruchomością - w części dotyczącej działku nr [...] o pow. [...], obręb [...]. Z ustaleń organu wynika, że powyższe decyzje Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] K. zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia [...] kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.). Decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności powyższych decyzji z uwagi na brak przesłanek określonych w art. 1 5 6 § 1 kpa. Decyzją z dnia [...] marca 2003 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uchylił decyzję Wojewody [...] i orzekł o stwierdzeniu nieważności obu decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami. W wyniku rozpatrzenia skargi [...] w K. S.A. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 245/05 uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2003 r. Skarga kasacyjna P. w W. od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2006 r. sygn. akt I OSK 1050/05. W uzasadnieniu wyroku z dnia 14 kwietnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 245/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił stanowiska wyrażonego w decyzji z dnia [...] marca 2003 r. znak: [...], że stosownie do przepisu art. 32 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. 1981r. Nr 12, poz. 58 z późn. zm.), z dniem wejścia w życie ustawy, P. przejął nieodpłatnie majątek, należności i zobowiązania działających dotychczas jednostek organizacyjnych [...], zatem z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. stał się on prawnym użytkownikiem terenów zajętych uprzednio pod [...]. Zdaniem Sądu do przyjęcia, że powołany wyżej przepis znajdował zastosowanie i P. uzyskał tytuł do gruntu na tej podstawie niezbędne jest ustalenie, że istniejący w dniu [...] 1981 r. [...] odpowiadał warunkom określonym w ustawie z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. z 1949 r. Nr 18, poz. 117), pod której rządami powstał, gdyż [...] podlegało regulacji prawnej i dlatego istnienie [...] należy rozpatrywać w kategoriach normatywnych, nie tylko faktycznych. Ustawa z dnia 9 marca 1949 r. stanowiła między innymi, że [...] tworzy się na obszarach ziemi uprawnej przewidzianej na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 zd. 2) lub wyznaczonych przez zarząd miejski na podstawie uchwały miejskiej rady narodowej (art. 7 ust. 1). Sąd wskazał również, że z akt sprawy wynika, że teren oznaczony nr [...] w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony był pod rozbudowę [...] i stanowił [...] Zakładów [...] w B. oraz budowę [...]. Dlatego też zezwolono na jego czasowe użytkowanie jako [...], pod warunkiem takiego zagospodarowania, które nie utrwalałoby tymczasowego charakteru ([...]). Z treści zapisów zawartych w wyciągu z księgi wieczystej z dnia [...] maja 1978 r. wynika, że nieruchomość składająca się z działek nr [...], z których części została później utworzona działka nr [...] stanowiąca własność Skarbu Państwa, pozostawała w zarządzie i użytkowaniu [...] Zakładów [...] od dnia [...] 1962 r. Zdaniem Sądu nie jest trafny pogląd, że art. 32 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych stanowił tytuł do gruntu i ustanawiał użytkowanie na rzecz P. Z uregulowania tego wynika, że przedmiotem uwłaszczenia P. stały się prawa majątkowe (rzeczy ruchome, urządzenia i wierzytelności) oraz urządzenia służące do wspólnego użytku [...]. Sąd stwierdził, że nie można z tego przepisu wnioskować o powstaniu na rzecz P. prawa użytkowania wieczystego do gruntu. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że błędnie organ przyjął, że z mocy samej ustawy na P. przeszło prawo użytkowania gruntu do działki nr[...], bowiem do skutecznego nabycia prawa użytkowania przez P. niezbędna była decyzja terenowych organów administracji państwowej, to zaś wiązać by musiało z wygaszeniem prawa jakie posiadały [...] Zakłady [...], a takiej decyzji brak jest w aktach sprawy. Wolą Zakładu nie było, jak wynika z akt sprawy, zrzeczenie się prawa zarządu gruntem. Wręcz przeciwnie, zgodził się tylko na czasowe przekazanie gruntów pod [...], tj. do momentu podjęcia realizacji inwestycji dotyczącej rozbudowy Zakładu. W takiej sytuacji, kiedy przekazanie gruntu nie nastąpiło w trybie określonym w art. 8 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. trudno mówić, że powstał tam [...] w rozumieniu powyższej ustawy, grunt bowiem nadal znajdował się w zarządzie zakładu, a samo przekazanie go na urządzenie czasowego [...] swoim charakterem odpowiadałoby instytucji użyczenia uregulowanej w art. 710-719 kodeksu cywilnego. Mając na uwadze treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14.04.2005 r. organ odwoławczy uznał, że w wyroku tym Sąd przesądził kwestię służącego [...] Zakładom [...] prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości jak również przesądził, że skoro przekazanie gruntu nie nastąpiło w trybie określonym w art. 8 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych nie można przyjąć, że powstał tam [...] w rozumieniu powołanej ustawy. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że obie decyzje Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] K., kontrolowane w niniejszym postępowaniu nadzorczym, nie naruszają przepisów prawa w tym przepisów ustawy z dnia 29.04.1985 r. W skardze na decyzję Ministra Budownictwa - P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem: 1) art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 28 kpa, art. 10 §1 kpa i art. 61 § 4 kpa 2) art. 47 ustawy z dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, 3) art. 32 i 33 ustawy z dnia 6.05.1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych 4) art. 41 ust. 2 i art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 8.07.2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Sprawa dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji wydanych przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] K. z dnia [...].03.1986 r. oraz z dnia [...].12.1988 r. ustalających dla [...] Zakładów [...] w K. opłatę roczną za zarząd gruntami objętymi [...] o łącznej powierzchni [...] m2 , w tym również za grunt stanowiący działkę nr [...]. W kwestii stwierdzenia nieważności tych decyzji zapadł już prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 245/05, którym Sąd uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2003 r. nr [...], którą organ ten uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. i stwierdził nieważność obu decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami. W wyroku tym Sąd zawarł ocenę prawną i wskazanie co do dalszego postępowania. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji powołuje się na ten wyrok przytaczając obszernie jego motywy zawierające ocenę prawną w kwestii będącej przedmiotem rozstrzygnięć w decyzjach objętych postępowaniem nadzorczym. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazanie co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu, wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oceniając zaskarżoną decyzję Ministra Budownictwa należy stwierdzić, że organ ten przy wydaniu decyzji w pełni zastosował się do dyspozycji art. 153 powołanej ustawy a rozstrzygnięcie zawarte w tej decyzji zapadło z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku z dnia 14 .04.2005 r. Treść skargi P. wskazuje zaś na to, że skarżący w ogóle nie uwzględnia w swoim stanowisku tak treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14.04.2005 r. jak i przepisu art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podnoszone bowiem w skardze zarzuty jak i odwoływanie się do decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2003 r., uchylonej prawomocnym wyrokiem Sądu wskazują, że skarżący tych ważkich okoliczności nie bierze pod uwagę i pomija wiążącą ocenę prawną wyrażoną w tym wyroku co do przepisów prawa, które w sprawie mają zastosowanie. Wbrew stanowisku Sądu i zgodnym z tą oceną prawną Sądu stanowiskiem organu zawartym w zaskarżonej decyzji zarzuca naruszenie przepisów prawa co do, których Sąd wyraził ocenę prawną o braku ich naruszenia przy wydaniu kontrolowanych w postępowaniu nadzorczym decyzji o ustaleniu opłat rocznych z tytułu zarządu nieruchomością. Odnosi się to do zarzutu skargi naruszenia art. 47 ustawy z dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości oraz art. 32 i 33 ustawy z dnia 6.05.1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Co do tych przepisów Sąd I instancji w powołanym wyroku z dnia 14.04.2005 r. wyraził stanowisko, które zostało podzielone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lipca 2006 r. sygn. akt. I OSK 1050/05, że w okolicznościach tej sprawy przepis art. 32 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działowych (Dz. U Nr 85 z 1996 r., poz. 390 ze zm.) nie mógł stanowić podstawy do nabycia prawa użytkowania do działki nr [...] przez P. Powołany przepis w ust. 1 stanowił, że miejskie o przyzakładowe [...] istniejące w dniu wejścia w życie ustawy stają się pracowniczymi [...] w jej rozumieniu zaś według treści ust. 2 tego przepisu P. przejmuje nieodpłatnie majątek, należności i zobowiązanie działających dotychczas jednostek organizacyjnych pracowniczych [...]. Sąd stwierdził, że z przepisu tego nie wynika aby P. uzyskał z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 6.05.1981 r. automatycznie tytuł prawny do gruntu zajętego pod [...]. Z materiału dowodowego sprawy nie wynika, że [...] posiadał tytuł prawny do gruntu, na którym był utworzony. Przekazanie przez Zakłady [...] omawianych gruntów pod urządzenie czasowego [...] nie miało charakteru trwałego przekazania tej jednostce prawa do gruntu w sposób prawem określony. Z informacji o zamknięciu księgi wieczystej wynika, że w stosunku do działki [...] jako właściciel wpisany był Skarb Państwa a jako zarządca i użytkownik [...] Zakłady [...]. Wpis ten prawnie skuteczny stwarza domniemanie prawne, że zarządcą tego gruntu były [...]Zakłady [...]. Na tej podstawie Sąd I instancji wyraził pogląd, że decyzje o ustaleniu opłat za zarząd gruntem zostały skierowane do podmiotu właściwego. W świetle takiej oceny nie można mówić o naruszaniu, przez organ ustalający opłaty roczne, art. 47 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Mając na uwadze tę ocenę prawną Sądu wyrażoną w prawomocnym wyroku, organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji prawidłowo uznał, że kontrolowane w postępowaniu nadzorczym decyzje ustalające opłaty na zarząd gruntem zostały wydane zgodnie z prawem. Podnoszone w skardze zarzuty naruszenia tych przepisów prawnych należy więc uznać za niedopuszczalną polemikę z oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku. To samo dotyczy zarzutu skargi naruszenia art. 33 ustawy z dnia 6 maja 1981 o pracowniczych ogrodach działkowych. Zarzut ten został podniesiony w skardze kasacyjnej od wyroku z dnia 14.04.2005 r. i Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6.07.2006 r., zapadłym w wyniku rozpoznania tej skargi kasacyjnej, wyraził pogląd, iż w sprawie nie ma zastosowania art. 33 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. gdyż stan faktyczny sprawy nie odpowiada uregulowaniu zwartemu w tym przepisie. Ocena zgodności decyzji z prawem następuje według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania tych decyzji. W niniejszej sprawie kontroli podlegają decyzje z dnia [...] września 1986 r. oraz z dnia [...] grudnia 1988 r. Nie ulega wątpliwości, że w tych datach nie obowiązywały przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419) dlatego też nie mają one zastosowania do tych decyzji i nie jest dopuszczalne badanie zgodności tych decyzji z przepisami tej ustawy. Z tego względu zarzut skargi naruszenia art. 41 ust. 2 i art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 8.07.2005 r. jest nieuzasadniony. Bezzasadnie także skarżący powołuje zarzut naruszenia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji Ministra Budownictwa art. 156 § 1 pkt. 2 kpa w zw. z art. 28 kpa, art. 20 §1 i art. 61 § 4 kpa. Ponieważ decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2003 r. została uchylona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14.04.2005 r. to ewentualne wady prawne postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie tej, już uchylonej decyzji, nie mają wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją . Niezasadnie także skarżący czyni zarzut w uzasadnieniu skargi, że Minister Budownictwa nie uwzględnił stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 26.04.2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1313/05 zapadłego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej a dotyczącego działki nr [...]. Pogląd wyrażony w tym wyroku nie jest wiążący dla organu rozstrzygającego w innej sprawie, w której również już zapadł wyrok, i którego treść jest dla tego organu wiążąca. Ponieważ obie decyzje o ustaleniu opłat za zarząd nieruchomością nie zostały wydane z naruszeniem prawa o charakterze kwalifikowanym skutkującym stwierdzenie ich nieważności, to prawidłowo w postępowaniu nadzorczym organy odmówiły stwierdzenia ich nieważności. Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.