I SA/Wa 3449/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Przybysz Sędziowie: WSA Anna Wesołowska (spr.) WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2015 r. sprawy ze skargi G. S. S. C. w D. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania przed organem I instancji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz G. S. S. C. w D. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Minister Infrastruktury i Rozwoju po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez A. F. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stwierdzającej nieważność decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] w sprawie przekazania w zarząd i użytkowanie Gminnej Spółdzielni Samopomoc Chłopska w [...] nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], składającą się z gruntu o powierzchni [...] m 2 i budynku jednopiętrowego, uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Decyzja ta wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z 8 listopada 2007 r. Gminna Spółdzielnia Samopomoc Chłopska w [...] (Skarżąca) wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z [...] wskazując w uzasadnieniu, że w toku postępowań sądowych, w tym postępowanie przed Sądem Rejonowym w [...], sygn. akt [...] oraz przed Sądem Okręgowym w [...] sygn. akt [...] wykazały, iż Skarb Państwa nie posiadał tytułu prawnego do zadysponowania przedmiotową nieruchomością. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stwierdzająca nieważność opisanej wyżej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] została uchylona decyzją Ministra Infrastruktury a postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało umorzone. Minister Infrastruktury wskazał, że decyzja wydana została przez organ niewłaściwy – z uwagi na położenie nieruchomości na obszarze województwa [...]. Skarga wniesiona do sądu administracyjnego na powyższą decyzję przez Skarżącą została oddalona wyrokiem tutejszego sądu z 6 lipca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 51/12. Decyzją z [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydium Powiatowej Rady w [...] z [...] wskazując w uzasadnieniu, że wskazana jako podstawa prawna powyższej decyzji uchwała Prezydium Rządu z dnia [...] w sprawie rozdysponowania mienia nierolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Miasta [...] na cele publiczne (MP nr A-16 poz. 1337) nie była źródłem prawa powszechnie obowiązującego z uwagi na brak upoważnienia ustawowego do jej wydania. Organ podkreślił również, że pismo z [...] stanowiło decyzję, gdyż zostało wydane przez organ administracji, podpisane przez jego przedstawiciela, rozstrzyga o prawach Gminnej Spółdzielni Samopomoc Chłopska w [...] i zostało do niej skierowane. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez A. F., opisaną na wstępie decyzją z [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju (Minister) uchylił decyzję Wojewody [...] i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismo z [...] zawiera wszelkie elementy decyzji administracyjnej. Jednak do decyzji administracyjnych nie zalicza się oświadczeń woli organów administracji wydawanych w sprawach cywilnych. Sprawa cywilna może uzyskać charakter sprawy administracyjnej tylko w przypadku istnienia wyraźnego przepisu przekazującego pewną kategorię spraw do rozstrzygnięcia organom administracji (art. 2 § 3 k.p.c.). Minister podkreślił następnie, że dla przekazania nieruchomości w zarząd i użytkowanie nie została w przepisach ówcześnie obowiązujących przewidziana forma decyzji administracyjnej. Stosownie do przepisu § 9 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1949 r. nr 47, poz. 354, dalej "rozporządzenie") przekazanie w przypadku gdy polega ono na oddaniu nieruchomości w zarząd i użytkowanie bez zobowiązania wykonawcy do dokonania inwestycji zastępczych, dokonuje się w formie protokołu zdawczo-odbiorczego a w pozostałych przypadkach – w drodze umowy zawartej w odpowiedniej formie prawnej. W ocenie organu na gruncie powyższego przepisu nie budzi wątpliwości, że przekazanie nieruchomości w zarząd i użytkowanie następowało w drodze czynności cywilnoprawnej albo materialno-technicznej. Oznacza to, że każde oświadczenie woli organu administracji w przedmiocie przekazania nieruchomości w zarząd i użytkowanie należy interpretować co do zasady jako oświadczenie składne na gruncie prawa cywilnego nie zaś jako decyzję administracyjną. Podstawy do wydania decyzji nie stanowiła w szczególności powołała uchwała Prezydium Rządu z [...] która nie zawierała norm prawa powszechnie obowiązującego a jedynie wyrażała stanowisko Prezydium Rządu w kwestii sposobu wykorzystania nieruchomości Skarbu Państwa na Ziemiach Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta [...]. Minister wyjaśnił dalej, że oświadczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] należy intepretować jako wyrażenie pozytywnego stanowiska przez organ wobec przekazania w drodze protokołu zdawczo-odbiorczego przedmiotowej nieruchomości w zarząd i użytkowanie Gminnej Spółdzielni Samopomoc Chłopska w [...]. Oświadczenie to stanowiło czynność wstępną poprzedzającą późniejsze przekazanie nieruchomości na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego sporządzonego w dniu [...]. Z powyższego wynika, że pismo z [...] nie stanowiło decyzji administracyjnej lecz przejaw wykonywania przez organ dominium nie zaś imperium, czyli cywilnoprawnego władztwa nad rzeczą. Skarżąca wniosła na powyższą decyzję skargę w której zarzuciła naruszenie art. 104, art. 107 i art. 156 k.p.a a także przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym ponieważ w tej procedurze podjęta była decyzja objęta rozstrzygnięciem Ministra oraz wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że w jej ocenie dokumentowi wydanemu przez Powiatową Radę Narodową w [...] można przypisać cechy decyzji administracyjnej definiowanej jako władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji, oparte na przepisach prawa administracyjnego, określającej sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie. Skarżąca podniosła również, że do wydania przez Prezydium opisanego aktu doszło pod rządami rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r., która to okoliczność nie powinna ujść uwadze organu, który winien zwłaszcza uwzględnić treść art. 75 powołanego rozporządzenia i wypracowane na jego tle orzecznictwo. Skarżąca podkreśliła, że brak niektórych składników decyzji w rozstrzygnięciu przyjętym przez organ a określonych w art. 107 k.p.a. nie uzasadnia traktowania tego rozstrzygnięcia jako innej formy działania administracji, skoro w wypadkach spornych należy przyjąć ogólne domniemanie działania w formie decyzji między innymi z tego względu, że zwiększa to sferę ochrony prawnej strony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje Skarga jest zasadna. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia czy pismo Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] przekazujące mienie Skarbu Państwa w zarząd i użytkowanie poprzednikowi prawnemu Skarżącej może zostać uznane za decyzję (do czego dąży Skarżąca) czy też winno być potratowane jako oświadczenie woli organu administracji złożone w zakresie stosunków cywilnoprawnych (jak wskazuje Minister). Pismo Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] przekazująca mienie Skarbu Państwa w zarząd i użytkowanie poprzednikowi prawnemu Skarżącej zostało sporządzone w dniu, w którym obowiązywał dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 27, poz. 197), oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie, które to akty prawne określały procedurę przekazywania nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa wykonawcom narodowych planów gospodarczych – na własność, w zarząd lub użytkowanie. Z § 9 rozporządzenia wynikało (jak słusznie wskazał Minister), że przekazanie nieruchomości w zarząd lub użytkowanie następowało, w zależności od sytuacji, w formie protokołu zdawczo – odbiorczego albo w drodze umowy prawem przewidzianej. Oznacza to, że istotnie, dla przekazania mienia w zarząd i użytkowanie w trybie omawianych przepisów nie było przewidziane wydanie decyzji administracyjnej. Należy jednak zwrócić uwagę na następujące okoliczności : Prawo zarządu i użytkowania wiąże się z korzystaniem z określonej rzeczy nie będącej własnością podmiotu, który prawo to wykonuje. Można je więc porównać do ograniczonego prawa rzeczowego. W dacie sporządzania pisma z [...] w zakresie kwestie związane z prawem rzeczowym regulował dekret z 11 października 1946 roku – Prawo rzeczowe (Dz. U z 1946 r. Nr 57, poz. 319 ze zm., dalej prawo rzeczowe). Jak wskazał Sąd Najwyższy w postanowieniu z 14 czerwca 1963 r. sygn. akt I CR 336/63 (OSNC 1964/11/223, OSP 1966/5/97) uprawnienie przedsiębiorstwa państwowego w stosunku do mienia państwowego, zwane "zarządem i użytkowaniem", "zarządem operatywnym" bądź po prostu "zarządem", nie stanowi ograniczonego prawa rzeczowego w rozumieniu art. 113 i nast. prawa rzeczowego, żaden bowiem przepis prawa takiego charakteru temu uprawnieniu nie nadaje, a ze swej istoty jest ono prawem swoistym, odbiegającym od tradycyjnych form prawnych korzystania z rzeczy cudzej. Oznacza to, że przepisy prawa rzeczowego obowiązujące w 1951 r. nie przewidywały możliwości ustanowienia prawa zarządu i użytkowania tak jak przewidywały możliwość ustanowienia ograniczonych praw rzeczowych. W ocenie sądu rozpoznającego sprawę, pomimo wskazania w tezie powołanego postanowienia, że dotyczy ono przedsiębiorstwa państwowego, rozważania w nim zawarte mają szersze znaczenie i mogą znaleźć zastosowanie również w niniejszej sprawie. Jednocześnie, z uwagi na charakter prawa zarządu i użytkowania, którym było korzystanie przez określony podmiot z mienia stanowiącego własność Państwa brak jest w ocenie sądu możliwości dla powstania takiego prawa wyłącznie na podstawie wyłącznie na podstawie umowy. W tym miejscu podkreślić należy, że przepisy Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1933 r. (Dz. U. Nr 82, poz. 598) – kodeks zobowiązań nie przewidywały możliwości ustanowienia w drodze umowy prawa zarządu i użytkowania. Oznacza to, że ustanowienie prawa zarządu i użytkowania mogło nastąpić jedynie, jeżeli przewidywały to przepisy prawa administracyjnego. Rację ma Minister wskazując, że przepisy rozporządzenia wprowadzały zasadę, że oddanie mienia w zarząd i użytkowanie następuje w drodze protokołu zdawczo-odbiorczego lub umowy i brak było podstawy do wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej. Należy mieć jednak na względzie, że z brzmienia uchwały Prezydium Rządu z dnia [...] wynika, iż w okresie do 30 czerwca 1951 r. zastosowanie przepisów dekretu w odniesieniu do mienia nierolnicze na obszarze ziem odzyskanych i byłego Wolnego Miasta [...] zostało wyłączone. Świadczy o tym sformułowanie zawarte w punkcie 1 uchwały, zgodnie z którym prezydia wojewódzkich rad narodowych zarządzą do 30 czerwca 1951 r. przekazanie na cele publiczne obiektów państwowego nieruchomego mienia nierolniczego położonego na terenie ziem odzyskanych i byłego Wolnego Miasta [...] w zarząd faktycznych użytkowników, w tym spółdzielni. W punkcie 5 uchwały wskazano, że dalsze przekazywanie w zarząd i użytkowanie może następować w trybie dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych w trybie określonym w tym dekrecie. Sąd podziela w pełni stanowisko wielokrotnie wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym Prezydium Rządu nie było organem konstytucyjnym – ani przepisy Ustawy Konstytucyjnej z dnia 19 lutego 1947 r. o ustroju i zakresie działania najwyższych organów Rzeczypospolitej Polskiej (która wygasła z dniem 21 lipca 1952 r.), ani przepisy ustawy z dnia 17 marca 1921 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, do której odwoływano się w ustawie z dnia 19 lutego 1947 r., ani też przepisy Ustawy Konstytucyjnej z dnia 23 kwietnia 1935 r., która zastąpiła Konstytucję Marcową – takiego organu nie powołały. Jeśli zatem w każdej z przywołanych wyżej ustaw konstytucyjnych, będących aktami prawa najwyższej rangi, kompetencje ustawodawcze czy wykonawcze były precyzyjnie określone i przypisane poszczególnym organom konstytucyjnym, a nie było wśród nich prezydium rządu, należy przyjąć, że ustawodawca nie tylko nie przewidywał istnienia takiego organu, ale tym bardziej nie przewidywał dla niego żadnych kompetencji prawodawczych (normodawczych). Nie można jednak pomiąć okoliczności, że w dacie jej wydania, powołała uchwała wyłączyła w stosunku do opisanego w niej mienia w okresie do 30 czerwca 1951 r. możliwość ustanowienia prawa zarządu i użytkowania w drodze umowy czy też protokołu zdawczo-odbiorczego. Jednocześnie, jak już wyżej wskazano, ustanowienie takiego prawa nie mieściło się w sferze stosunków cywilnoprawnych regulowanych kodeksem zobowiązań czy prawem rzeczowym. Wobec powyższego, nie można podzielić stanowiska Ministra, że pismo z [...] stanowiło oświadczenie woli organu administracji złożone w sprawie z zakresu prawa cywilnego. W analizowane sprawie przekazanie mienia w drodze protokołu zdawczo-odbiorczego poprzedzone zostało sporządzeniem pisma Prezydium Powiatowej Rady w [...], w którym jako podstawę prawną wskazano powołaną wyżej uchwałę Prezydium Rządu. Pismo to, czego nie neguje również Minister, zawierało władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji, określało sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidulanie oznaczonej sprawie. Faktycznie pismo to jako podstawę prawną przywoływało akt, który nie może być uznany za akt prawa powszechnie obowiązującego jednak m.in. dla takich właśnie sytuacji przewidziana została instytucja stwierdzenia nieważności wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Końcowo zwrócić należy uwagę, że w kolejnych postępowaniach sądowych dotyczących przedmiotowej nieruchomości nie budził wątpliwości fakt, że pismo z [...] uznać należy za decyzję administracyjną, z wszelkimi tego konsekwencjami takimi jak np. oddalenie wniosku Skarżącej . o stwierdzenie nabycia przedmiotowej nieruchomości w drodze zasiedzenia przez Sąd Rejonowy w [...] postanowieniem z [...]. Rozpoznając ponownie sprawę Minister uwzględni wykładnię przestawioną w niniejszym wyroku i rozpozna wniesione przez A. F. odwołanie od decyzji Wojewody [...]. Wobec powyższego, uznając, że zaskarżona decyzja narusza przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wydany bez podstawy prawnej akt zawierający władcze jednostronne oświadczenie woli organu administracji, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidulanie oznaczonej sprawie nie może być uznany za decyzję administracyjną, która może zostać wyeliminowana z obrotu w drodze stwierdzenia nieważności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję orzekając o kosztach postępowania stosownie do art. 200 p.p.s.a. O zakresie w jakim uchylona decyzja nie może być wykonana orzeczono zgodnie z art. 152 p.p.s.a.