I SA/Wa 3450/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie: Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędzia WSA Emilia Lewandowska Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Ogólnopolskiego Stowarzyszenia F. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], stwierdził niedopuszczalność odwołania R. S., działającego w imieniu Ogólnopolskiego Stowarzyszenia F. od pisma Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Wójt Gminy C. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nabycia przez gminę własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,85 ha. Po rozpatrzeniu wniosku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. stwierdził nabycie przedmiotowej nieruchomości przez gminę C. na mocy przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.). Pismem z dnia 28 lutego 2011 r. R. S., działając w imieniu Ogólnopolskiego Stowarzyszenia F., wniósł o dopuszczenie tej organizacji do udziału w przedmiotowym postępowaniu komunalizacyjnym oraz doręczenie decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] lutego 2011 r. Pismem z dnia [...] marca 2011 r. Wojewoda [...] poinformował wnioskodawcę, że wniosek ten jest bezprzedmiotowy z uwagi na wydanie w dniu [...] lutego 2011 r. decyzji komunalizacyjnej i zakończenie przedmiotowego postępowania, którego wnioskodawca nie był stroną. Nie zgadzając się z treścią tego pisma Ogólnopolskie Stowarzyszenie F. złożyło odwołanie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania wskazując, że pismo Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. nie stanowi rozstrzygnięcia merytorycznego i nie spełnia wymogów art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, a w związku z tym brak jest podstaw do uruchomienia postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że właściwość organu I instancji w kwestii rozpatrzenia wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie do udziału w sprawie na zasadzie art. 31 § 2 kpa kończy się z datą wydania decyzji rozstrzygającej sprawę administracyjną. Równocześnie organ stwierdził, że odwołanie nie służy od decyzji czy postanowień, które nie weszły do obrotu prawnego, lub gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną lub postanowieniem, a stanowi, tak jak w rozpoznawanej sprawie, czynność materialno-techniczną. Na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (uzupełnioną pismem z dnia 24 sierpnia 2012 r.) złożyło Ogólnopolskie Stowarzyszenie F. podnosząc, że z ostrożności wniosło odwołanie od pisma materialno-technicznego z dnia [...] marca 2011 r. traktując to pismo jako ostateczne rozstrzygnięcie zamykające sprawę z wniosku o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w sprawie. Równocześnie skarżący wyjaśnił, że załatwienie jego wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym poprzez skierowanie przez organ administracji publicznej pisma materialno-technicznego godzi w normy demokratycznego państwa prawa oraz Konwencję o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 123 kpa. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim przypomnieć należy, że przedmiotowa sprawa była już przedmiotem orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1248/11 oddalił skargę. Od tego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną, po rozpatrzeniu której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 września 2014 r., sygn. akt I OSK 253/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał przedmiotową sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu tego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że Sąd I instancji rozpatrzył w dniu 6 września 2012 r. przedmiotową sprawę, mimo że w dniu 27 sierpnia 2012 r. wpłynął do Sądu kolejny wniosek Stowarzyszenia o przyznanie prawa pomocy poprzez ustanowienie radcy prawnego, który do dnia rozpatrzenia sprawy przez Sąd nie został rozpatrzony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taki przebieg postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonego wyroku spowodował, że w sprawie zaistniała przesłanka nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.). W tej sytuacji wyjaśnić należy, że po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny powołanego wyżej wyroku, skarżący pismem z dnia 2 stycznia 2013 r. cofnął swój wniosek z dnia 24 sierpnia 2012 r. o przyznanie mu prawa pomocy poprzez ustanowienie pełnomocnika z urzędu. W tej sytuacji Sąd przeprowadził ponowną analizę zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i uznał, że wskazuje on na niezasadność skargi. Na wstępie rozważań podnieść należy, że przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że obecnie Sąd nie rozstrzyga o tym, czy organ winien był rozpatrzeć wniosek skarżącego i w jakiej prawnej formie, czego zdaje się oczekiwać skarżący. Kwestię tę Sąd mógłby ewentualnie rozpatrywać w ramach skargi na bezczynność organu, nie zaś w ramach niniejszej sprawy. Przedmiotem bowiem niniejszego postępowania jest jedynie ocena prawidłowości (lub nieprawidłowości) stanowiska organu II instancji, zgodnie z którym pismo Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. nie stanowi merytorycznego rozstrzygnięcia złożonego wniosku, nie jest orzeczenia administracyjnego, nie spełnia bowiem wymogów zawartych w art. 107 kpa, a w związku z tym od pisma tego nie przysługuje prawo wniesienia odwołania. Mając na względzie tak zakreślony przedmiot postępowania wyjaśnić należy, że to treść a nie forma przesądza o tym, czy dany akt jest orzeczeniem administracyjnym (decyzją lub postanowieniem). Jeżeli więc określona sprawa podlega załatwieniu w drodze decyzji, to za decyzję należy uznać pismo organu rozstrzygającego tę sprawę zawierające co najmniej oznaczenie tego organu, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika organu, gdyż wówczas zawiera ono podstawowe, niezbędne elementy decyzji wymienione w art. 107 § 1 kpa. Jednakże w rozpatrywanej sprawie, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego treść pisma Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. nie zawiera rozstrzygnięcia o istocie sprawy wynikającej z treści złożonego wniosku a więc o dopuszczeniu bądź odmowie dopuszczenia skarżącego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu komunalizacyjnym. Ma ono niewątpliwie jedynie charakter informacyjny. Brak natomiast merytorycznego rozstrzygnięcia nie pozwala na zakwalifikowanie tego pisma jako orzeczenia administracyjnego. W tej sytuacji prawidłowo organ odwoławczy uznał, że od takiego pisma nie przysługuje prawo złożenia odwołania. Zgodnie z treścią art. 127 § 1 i § 2 kpa (który na mocy art. 126 kpa ma także zastosowanie do postanowień) od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Ponieważ pismo o charakterze informacyjnym nie jest rozstrzygnięciem, o którym mowa w przytoczonych powyżej przepisach, od pisma o charakterze informacyjnym wydanego przez organ administracyjny nie przysługuje prawo złożenia odwołania, a gdyby zostało ono złożone, to na podstawie art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność takiego odwołania. W tym stanie prawnym nie budzi zatem wątpliwości, że konsekwencją wniesienia odwołania od pisma informacyjnego jest stwierdzenie jego niedopuszczalności. Podjęte zatem przez organ II instancji w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.