I SA/Wa 346/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), sędzia WSA Monika Sawa, asesor WSA Nina Beczek, Protokolant referent Anna Kaczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2023 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 15 grudnia 2022 r. nr KKU 20/22 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, działając na podstawie art. 18 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – dalej zwanej "ustawą", po rozpatrzeniu odwołania spółki [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...], decyzją z 15 grudnia 2022 r. nr KKU 20/22 utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z 23 grudnia 2021 r. nr [...] stwierdzającą nabycie przez Gminę [...], z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie prawa własności nieruchomości państwowej położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obrębie ewidencyjnym Nr [...], [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. 0,0427 ha i nr [...] o pow. 0,0054 ha, objętej księgą wieczystą nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda) w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że w związku z pismem zastępcy Prezydenta Miasta [...] z 4 listopada 2015 r., zawiadomieniem z 25 stycznia 2016 r. wszczął z urzędu na podstawie art. 17a ust. 3 ustawy, postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] prawa własności opisanej wyżej nieruchomości, w trybie art. 5 ust. 1 ustawy. Wojewoda zaznaczył, że przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej pow. 0,0481 ha stanowiła 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa, co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...]. Analiza działu II ww. księgi wieczystej wskazuje w ocenie Wojewody, że Skarb Państwa nabył prawo własności przedmiotowej nieruchomości przed 27 maja 1990 r. Następnie Wojewoda wskazał, że z zaświadczenia Naczelnika Wydziału Geodezji i Kartografii Urzędu Miejskiego w [...] - Geodety Powiatowego z 11 września 2015 r. wynika, że w ewidencji gruntów, według stanu na 27 maja 1990 r., działki [...] i nr [...] oznaczone były użytkami "Tr" (tereny różne), zapisane były w rejestrze gruntów nr [...], gdzie jako właściciel ujawniony był Skarb Państwa, a jako władający [...]. Obecnie działki w ewidencji gruntów mają takie samo oznaczenie użytków. Ujawnione są jako własność Skarbu Państwa, a jako władający figuruje Dyrekcja Okręgowa [...] w [...]. Natomiast, z akt sprawy wynika, że działka [...] jest niezabudowana, natomiast na działce [...] posadowiony jest garaż blaszany. Ponadto Wojewoda wskazał, że zgodnie z oświadczeniem Prezydenta Miasta [...] z 1 października 2015 r., nie odnaleziono żadnych dokumentów potwierdzających, aby przedmiotowy grunt został oddany w zarząd lub użytkowanie na rzecz przedsiębiorstwa państwowego lub zakładu - na podstawie decyzji administracyjnej, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Z ww. oświadczenia zdaniem Wojewody wynika, że przedmiotowy grunt (uprzednio działka nr [...]) objęty był decyzją z 16 października 1986 r. o naliczaniu opłat z tytułu zarządu [...] w [...]. Jak nadmienił Wojewoda w odniesieniu do działki nr [...] o pow. 54 m2 obręb [...], został złożony przez [...] S.A. w [...] wniosek o stwierdzenie nabycia prawa wieczystego użytkowania na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z pisma Dyrektora [...] S.A. w [...] Oddział [...] w [...] z 28 października 2015 r. wynika, że podmiot ten nie dysponuje decyzją o przekazaniu w zarząd na rzecz [...] przedmiotowego gruntu na 27 maja 1990 r. oraz że przedmiotowy grunt objęty był jedynie decyzją z 14 października 1986 r. o naliczaniu opłat z tytułu zarządu [...] w [...]. Wojewoda zaznaczył przy tym, że w niniejszym postępowaniu opisana decyzja o opłatach nie stanowiła dokumentu decydującego o istnieniu prawa zarządu do nieruchomości 27 maja 1990 r. W odniesieniu do działki nr [...] został złożony przez [...] S.A. wniosek o uwłaszczenie przedmiotowej nieruchomości z 21 września 2005 r. w oparciu o art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. Przepis ten przewiduje, że grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [...], co do których [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego [...]. Wobec powyższego organ ustalił, że przedmiotowa nieruchomość nie została obciążona prawem użytkowania (zarządu) zgodnie z obowiązującymi przed 27 maja 1990 r. przepisami, ponieważ nie została w stosunku do niej wydana zarówno decyzja właściwego organu o przekazaniu terenu w użytkowanie lub zarząd, jak również inny dokument potwierdzający tytuł prawny dla przedsiębiorstwa. Wojewoda dodał, że do 31 lipca 1985 r., tj. daty wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości tereny państwowe przekazywane były jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie w drodze decyzji, na podstawie art. 8 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, które to prawo później przekształciło się w zarząd. Również wcześniejsze uregulowania prawne - rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów - przewidywały, że przekazywanie nieruchomości w użytkowanie następowało w formie decyzji administracyjnej i powyższe prawo nie mogło powstać w sposób dorozumiany. Wojewoda podniósł też, że kwestie dokumentowania prawa władania nieruchomością jako negatywnej przesłanki komunalizacji w oparciu o art. 5 ust. 1 ustawy były przedmiotem analizy przez NSA w uzasadnieniu uchwały z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16. Zgodnie z tą uchwałą pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.) – dalej zwana "uggwn" oznacza, że nieruchomość ta należała 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia - wywodził dalej Wojewoda - oraz brak decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 38 ust. 2 uggw, potwierdzającej przekazanie przedmiotowego gruntu w zarząd, przedmiotowa nieruchomość nie została obciążona prawem użytkowania (zarządu) zgodnie z obowiązującymi przed 27 maja 1990 r. przepisami, bowiem nie została wydana decyzja o przekazaniu przedmiotowego gruntu w użytkowanie lub zarząd. Ponadto Wojewoda powołał się także na brzmienie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz na art. 34 Kodeksu cywilnego, w brzmieniu obowiązującym 27 maja 1990 r., w powiązaniu z art. 6 uggwn. Wojewoda skonkludował, że wobec tego, że w niniejszym postępowaniu nie stwierdzono dokumentów potwierdzających, aby przedmiotowa nieruchomość Skarbu Państwa 27 maja 1990 r. obciążona była prawem zarządu na rzecz innych niż Państwo państwowych osób prawnych oraz aby podlegała wyłączeniu z komunalizacji stosownie do art. 11 i art. 12 ustawy, uznać trzeba, że należała ona do podmiotów wyszczególnionych w jej art. 5 ust. 1 pkt 1. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z 23 grudnia 2021 r. złożyła spółka [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej: skarżący), zaskarżając przedmiotową decyzję w całości i wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez odmowę stwierdzenia nabycia prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Gminy [...] ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W ocenie skarżącego przedmiotowa decyzja jest nieprawidłowa i nie zawiera uzasadnienia, które pozwalałoby przyjąć, iż Wojewoda dokonał właściwej oceny okoliczności stanu faktycznego oraz ich znaczenia dla sprawy w odniesieniu do obowiązujących przepisów prawa. Skarżący wspomniał, że zgodnie z art. 75 § 1 ab initio kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Jak wskazuje się w doktrynie - kontynuował skarżący - przyjęta w ww. przepisie reguła otwartego systemu dowodów może zostać wyłączona w ustawach szczególnych. Wyznaczenie tych granic, wyjątków, może budzić wątpliwości. Te wątpliwości co do odstąpienia od reguły otwartego systemu dowodów budzi ustalenie nabycia mienia komunalnego przez gminy w postępowaniu przed wojewodą w sprawie stwierdzenia decyzją nabycia mienia z mocy prawa. Wyjątek taki miałby stanowić - wywodził dalej skarżący - art. 38 ust. 2 uggwn zgodnie z którym państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Przepis ten – zdaniem skarżącego - nie zawierał zatem wyraźnego ograniczenia środków dowodowych, jako że określał wyłącznie sposoby, w jakie mogło dojść do ustanowienia zarządu, a nie odnosił się do kwestii dowodowych. Ograniczenie takie możnaby wywieść z § 4 ust. 1 rozporządzenia, jednakże należy pamiętać, że ograniczenie przepisu ustawy nie może następować w akcie prawnym niższego rzędu. Ponadto skarżący wskazał, że w toku postępowania przedłożył stosowne dokumenty potwierdzające władanie przedmiotową nieruchomością, tj. m.in. oświadczenie o posiadaniu gruntów z 12 sierpnia 2010 r., wypis z rejestru gruntów z 19 marca 2010 r. oraz wypis z rejestru gruntów z 16 kwietnia 2010 r. Wskazał, także, że to na Wojewodzie ciąży obowiązek dokonania wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 kpa). Zatem to na organie ciąży obowiązek zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, tak by na jego podstawie możliwym było ustalenie, czy w niniejszej sprawie realizują się wszystkie przesłanki pozytywne komunalizacji, ale i czy nie doszło do ziszczenia się przesłanki negatywnej przewidzianej w art. 11 ust. 1 ustawy. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z 15 grudnia 2022 r. utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z 23 grudnia 2021 r. W uzasadnieniu wskazała, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Zdaniem Komisji decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego, istniejący w dacie wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r. Tym samym, obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest ustalenie, czy według stanu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. W dalszej kolejności, zdaniem Komisji, organ pierwszej instancji powinien ustalić, czy nie wystąpiły przesłanki wyłączające komunalizację wskazane w art. 11 - art. 12 ustawy. Jak wskazała Komisja treść Kw nr [...] wskazuje, że przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa. Kwestią niezbędną do wyjaśnienia przyczyn komunalizacji mienia na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy jest ustalenie, czy przedmiotowe mienie 27 maja 1990 r. należało do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Dla ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego niezbędne jest wyjaśnienie, co należy rozumieć pod pojęciem "należące do", stwierdzając rzecz oczywistą, że "należenie" jest kategorią prawną odmienną od stanu faktycznego wyrażanego w pojęciach typu "posiadanie", "władanie", "dysponowanie" - co jest prawnie obojętne dla komunalizacji. Toteż pojęcie "należenie" trzeba rozumieć w kategoriach prawnych, zwłaszcza gdy mienie takie nie "należało" faktycznie do określonych organów samorządowych. Zgodnie z art. 6 ust. 1 uggwn grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Grunty te zatem do wspomnianych organów należały, chociaż nie było to należenie w kategoriach stricte prywatnoprawnych (użytkowanie, posiadanie, etc.). Przy tym zgodnie z art. 24 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz.U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183 ze zm.) rady narodowe stopnia podstawowego są właściwe we wszystkich sprawach należących do kompetencji rad narodowych, które nie zostały w drodze ustawowej zastrzeżone dla wojewódzkich rad narodowych; w razie wątpliwości, czy dla danej sprawy właściwa jest wojewódzka rada narodowa, czy też rada narodowa stopnia podstawowego, domniemywa się właściwość rady narodowej stopnia podstawowego. Zatem, zdaniem Komisji, jeśli istnieją wątpliwości, których nie da się obiektywnie usunąć, to postanowienie może mieć istotne znaczenie w sprawie. Komisja wskazała, że z sam fakt gospodarowania mieniem przez gminę (radę narodową) świadczy co do zasady o należeniu tego mienia do gminy. Z powyższymi regulacjami koresponduje zdaniem Komisji - art. 38 ust. 2 uggwn zgodnie z którym dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Analogiczne regulacje dotyczące obowiązku formalnego przekazania terenu państwowego m.in. przedsiębiorstwom państwowym w prawną formę władania zwaną zarządem (użytkowaniem) występowały również we wcześniejszym stanie prawnym (art. 3 ust. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, art. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych). Niemniej Komisja podkreśliła, że regulacje poprzedzające uggwn wyróżniały się brakiem uznania umowy o nabyciu nieruchomości za podstawę powstania zarządu. Jak wskazała Komisja, stanu powyższego nie zmienił przejściowy art. 80 ust. 1 uggwn zgodnie z którym grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Przepis ten odnosił się bowiem w istocie do analogicznego do zarządu z ustawy gruntowej formy władztwa przedsiębiorstw państwowych w ramach zasady jednolitej własności Skarbu Państwa w postaci "użytkowania". Użytkowania tego nie można sprowadzać, wbrew literalnemu brzmieniu ww. przepisu i ww. zasadzie, do "użytkowania" stricte w znaczeniu cywilistycznym, czy też faktycznego władztwa (posiadania), którego nie można utożsamiać z użytkowaniem. Potwierdza to zresztą ust. 2 ww. regulacji, zgodnie z którym posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przepis ten potwierdza, zdaniem Komisji, że istotnymi w sprawie są tylko "dokumenty o przekazaniu gruntu w formie prawem przewidzianym". Nie mają więc znaczenia inne rozstrzygnięcia, jeśli nie dotyczą ww. przedmiotu, a np. opłat z tytułu zarządu ustanawianych z nieuzasadnionym pominięciem faktu braku jego formalnego ustanowienia. Zdaniem Komisji, z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, że skomunalizowanie danego składnika mienia w trybie powyższego przepisu - jeśli spełnione zostały warunki w nim określone – następuje z mocy samego prawa, z dniem wejścia ustawy w życie, czyli 27 maja 1990 r. Dlatego decyzje komunalizacyjne podejmowane w trybie wspomnianego przepisu mają charakter deklaratoryjny i mogą dotyczyć tylko mienia w jego stanie faktycznym i prawnym z 27 maja 1990 r. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że komunalizacja mienia z mocy prawa (art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy) jest dokonywana według stanu z 27 maja 1990 r., a późniejsze regulacje prawne mogą dotyczyć tylko stanu powstałego po tej dacie, choćby nawet decyzja komunalizacyjna była wydana ze zwłoką (wyrok NSA z 23 marca 1993 r. sygn. akt I SA 1439/92). Przedstawione wyżej tezy wywodzą się z mającej charakter ogólny zasady prawa wskazanej w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 marca 1996 r. sygn. akt OPK 2/96 stanowiącej, że nabycie określonego uprawnienia z mocy samego prawa - jeśli są spełnione wymienione w tym przepisie warunki nabycia prawa - oznacza że nabycie tego uprawnienia jest przewidzianym w ustawie skutkiem, który następuje z dniem wejścia w życie przepisu prawa, bez względu na późniejsze zdarzenia prawne. W ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej organ I instancji w sposób należyty podjął działania w kierunku rzeczywistej weryfikacji ustaleń, co do przesłanek komunalizacji w odniesieniu do spornej nieruchomości, tj. ustalenia, czy 27 maja 1990 r. należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego, dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. Z akt sprawy, zdaniem Komisji nie wynika, ażeby w formie prawem przewidzianej przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz spółki [...] S.A., a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Jak wskazała Komisja skarżący żadnego z tytułów prawnych wskazanych w ww. art. 38 uggwn nie przedstawił. Zdaniem Komisji prawo zarządu [...] do przedmiotowej nieruchomości nie powstaje z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Na to wskazuje ugruntowana linia orzecznicza NSA (wyrok z 1 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1947/06, z 15 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1456/06 i z 18 grudnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1457/06 oraz z 20 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 187/07), w której wyrażono pogląd, że przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym [...], jako aktu o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym), nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, ale mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia. Z kolei akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa [...] oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie, których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i również nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. W analizowanej sprawie - zdaniem Komisji - nie wykazano, aby [...] dysponowało takim indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała ponadto, że zgodnie z wyrokiem NSA z 9 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 1080/09 art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" stanowi w sposób ogólny, że wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei, stanowią z chwilą nabycia ich przez przedsiębiorstwo [...] własność Skarbu Państwa, a przedsiębiorstwo to zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i zarządzie. Nie można skutecznie twierdzić, by powstanie tego prawnorzeczowego tytułu po stronie [...] następowało z mocy prawa, bez potrzeby konkretyzacji tej normy w akcie administracyjnym. Analogiczny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 2585/14. Zdaniem Komisji w niniejszej sprawie nie znajduje również zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym jeżeli służą wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. Wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. o tym samym tytule (Dz.U. Nr 51, poz. 301). W rozporządzeniu tym brak jest przedsiębiorstwa państwowego [...]. Co podkreśliła Komisja [...] 27 maja 1990 r. nie wykonywały zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Fakt, że organem założycielskim przedsiębiorstwa był minister nie oznacza, że wykonywane przez nie zadania należą do właściwości organów administracji rządowej (wyrok NSA z 13 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 760/07). Zdaniem Komisji w niniejszej sprawie o uwłaszczeniu decydował stan prawny nieruchomości, która w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości winna stanowić własność Skarbu Państwa lub gminy oraz istnienie zarządu po stronie państwowych osób prawnych posiadających te nieruchomości. Jak wskazała Komisja decyzja uwłaszczeniowa miała charakter aktu deklaratoryjnego, który stwierdzał nabycie użytkowania wieczystego następujące z mocy prawa. Postępowanie to nie służy do rozstrzygania sporów pomiędzy podmiotem, który posiadał grunt w zarządzie, a faktycznym użytkownikiem gruntu lub inwestorem. Zdaniem Komisji nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut podnoszony przez skarżącego dotyczący naruszenia art. 7 kpa, polegający na niepodjęciu przez organ pierwszej instancji wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Zarzut ten według Komisji należało ocenić jako bezpodstawny, gdyż stan faktyczny oraz ocena materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości co do zgodności z prawem. W ocenie KKU Wojewoda nie naruszył art. 7 kpa bowiem należycie ustalił i rozważył wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, przy czym stanowisko swoje prawidłowo uzasadnił. Od decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 15 grudnia 2022 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący ww. decyzji zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy poprzez bezzasadne przyjęcie, że Gmina [...] 27 maja 1990 r. nabyła prawo własności przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie jest wystarczający dla dokonania takiego ustalenia, nadto w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki wyłączenia możliwości komunalizacji, stąd sporna nieruchomość nie mogła stać się mieniem komunalnym w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 7 kpa oraz art. 77 § 1 kpa poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, b) art. 80 kpa poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o niepełny materiał procesowy i zignorowanie okoliczności świadczących o tym, że Gmina [...] nie nabyła spornej nieruchomości 27 maja 1990 r. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Wojewody [...] z 23 grudnia 2021 r. oraz o rozpatrzenie sprawy poprzez odmowę stwierdzenia nabycia spornej nieruchomości przez Gminę [...], a gdyby nie było to możliwe, przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania; 2) zwrot od organu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw według norm prawem przepisanych. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie wskazując w uzasadnieniu, że organ nie znalazł podstaw do zastosowania art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona. W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie miało to, czy Przedsiębiorstwo [...], nie posiadając żadnego dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do mienia nieruchomego, oznaczonego jako działki nr [...] i [...], zapisane obecnie w Kw nr [...], mogło stanąć na przeszkodzie komunalizacji tegoż mienia na rzecz Gminy [...]. Analizując tą kwestię należy zacząć od tego, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego - staje się w dniu wejścia życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Przy czym - jak trafnie podniosła Komisja – "należenie" mienia do przedsiębiorstwa państwowego rozumieć trzeba jako kategorię prawną, a nie faktyczną. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r. sygn. akt W 13/91 (Dz. U. z 1992 r. Nr 97, poz. 486), dokonując wykładni art. 5 ust. 1, wyjaśnił bowiem, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należało do przedsiębiorstwa państwowego, jeżeli było mu przekazane w zarząd w formie prawem przewidzianej, albowiem wówczas przedsiębiorstwo państwowe wykonywało względem tego mienia różnego rodzaju uprawnienia cywilnoprawne płynące z ustanowionego zarządu. Wymaga podkreślenia, że art. 5 ust. 1 ustawy pod względem systemowym był powiązany z art. 6 ust. 1 uggwn, który przewidywał domniemanie prawne, że grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że aby przeciwstawić się komunalizacji mienia osoba faktycznie mieniem tym władająca musiała w postępowaniu komunalizacyjnym wykazać, że mienie to należało do niej w sensie prawnym, a nie faktycznym. Udowodnienie władania mieniem w sensie prawnym (także mieniem wykorzystywanym pod infrastrukturę kolejową) wymagało przedłożenia właściwemu wojewodzie odpisu decyzji lub umowy, o których mowa w art. 38 ust. 2 uggwn lub aktów (np. decyzji administracyjnych, protokołów przekazania mienia) wydanych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu gospodarki gruntami, dokumentujących określony tytuł prawny (użytkowanie, zarząd i użytkowanie, zarząd). Tymczasem z informacji przedłożonych przez Prezydenta Miasta [...] (pisma z 12 lutego 2016 r. i 4 listopada 2015 r.), zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] z 11 września 2015 r., oświadczenia Prezydenta Miasta [...] z 1 października 2016 r., wypisu z rejestru gruntów z 19 sierpnia 2015 r., treści Kw nr [...], wniosków [...] S.A o uwłaszczenie z 21 września 2005 r. i 14 października 2009 r., wynika, że 27 maja 1990 r. teren spornych działek (wówczas niezapisanych w księdze wieczystej) stanowił własność Skarbu Państwa i był we władaniu [...] Dyrekcji [...] w [...] jako teren o symbolu ewidencyjnym "Tr" (tereny różne). Z tym, że [...] S.A. wywodzi prawo zarządu wg stanu na 27 maja 1990 r. do spornego gruntu swego poprzednika prawnego przedsiębiorstwa państwowego [...] z zajęcia spornego gruntu pod infrastrukturę linii kolejowej nr [...] – [...], decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta w [...] z 14 października 1986 r. ustalającej opłatę za zarząd gruntem oznaczonym jako działka nr [...], z której wydzielono działkę nr [...] W ocenie Sądu zaskarżona decyzja z 15 grudnia 2022 r. jest zgodna z prawem, skoro przedsiębiorstwo [...] 27 maja 1990 r. nie legitymowało się tytułem prawnym do nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...], który komunalizacji stałby na przeszkodzie. Zdaniem Sądu powoływanie się przez stronę skarżącą w skardze na art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" w sprawie nabycia mienia w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy było chybione. Przepisy ustawy z 2000 r., która weszła w życie po 27 maja 1990 r., mogą dotyczyć wyłącznie mienia stanowiącego aktualnie własność ogólnonarodową (państwową), komunalizowanego w trybie art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy czyli decyzjami konstytutywnymi. Nie mogą natomiast odnosić się do mienia już skomunalizowanego z mocy art. 5 ust. 1 ustawy, gdyż mienie to już 27 maja 1990 r. stało się mieniem komunalnym i od tej daty nie jest już mieniem państwowym. Wobec braku wykazania się przez [...] S.A. dokumentem potwierdzającym prawo zarządu swego poprzednika prawnego oraz brakiem tego rodzaju dowodów w zasobach organu właściwego do spraw geodezji i gospodarki gruntami, czy sądu wieczystoksięgowego trafnie wskazała Komisja, że sporne mienie podlegało komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. Skoro przedmiotowy grunt był 27 maja 1990 r. tylko w faktycznej dyspozycji [...], a więc w grę nie wchodziło władanie gruntem w sensie prawnym przez inne podmioty wymienione w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy, to wówczas działało domniemanie, o którym mowa w art. 6 ust. 1 uggwn wskazujące, że grunt państwowy jest zarządzany przez terenowy organ administracji państwowej. Takimi organami w zakresie gospodarki gruntami do 27 maja 1990 r. były rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego (art. 3 uggwn). Rację ma Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, że w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 11 ustawy wskazujący przeszkodę do komunalizacji, ponieważ Przedsiębiorstwo [...] nie zostało wymienione w wykazie przedsiębiorstw zawartym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz.U. Nr 51, poz. 301). Nie ma dowodu również na to, że 27 maja 1990 r. mienie to faktycznie służyło wykonywaniu zadań publicznych przez organy administracji rządowej lub organy władzy państwowej. Nie budzi natomiast wątpliwości to, że [...] miało status przedsiębiorstwa państwowego. Zgodnie zaś z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy wyłączeniu podlegały składniki mienia ogólnonarodowego, jeżeli służyły wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Nie ulega wątpliwości, że Przedsiębiorstwo [...] do żadnego z tych podmiotów nie mogło być zaliczone. Art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" wskazuje jedynie cel utworzenia przedsiębiorstwa. Zostało ono utworzone w celu zarządzania i eksploatacji kolei użytku publicznego. Cel utworzenia przedsiębiorstwa państwowego nie może sam w sobie przesądzać o wyłączeniu mienia spod komunalizacji (por. wyrok NSA z 11 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1140/11). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, w brzmieniu jednolitym ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 5 grudnia 1930 r. (Dz.U. R.P. Nr 97, poz. 568), a następnie i art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia w brzmieniu jednolitym, ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 12 sierpnia 1948 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 312), Przedsiębiorstwo "[...]" uzyskało z mocy ustawy zarząd powierniczy, który następnie uległ przekształceniu w zarząd poprzez skreślenie użytego w tekście przedwojennym słowa "powierniczy". Jednakże na mocy art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz.U. Nr 54, poz. 311) utraciło moc rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", a skutek ten – zgodnie z art. 47 tej ustawy następował z dniem jej ogłoszenia, tj. z dniem 8 grudnia 1960 r. Ustawa o kolejach z 1960 r. nie zawierała żadnych postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez [...]; w szczególności nie potwierdzała prawa zarządu tego przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów z czego – uznając koncepcję racjonalnego ustawodawcy - wyprowadzić należy wniosek, że nie było intencją ustawodawczą utrzymanie tego prawa. Według NSA skutkiem prawnym, wywołanym uchyleniem rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. przez ustawę z 1960 r., było między innymi to, że wolą suwerena uchylony został tytuł prawny (ustawowy) do zarządczego władania gruntami przez [...]. [...] utraciły tym samym 8 grudnia 1960 r. zarząd nieruchomościami, przyznany cyt. rozporządzeniem z 1926 r., gdyż zarząd powstały ex lege nie może istnieć bez ważnej i obowiązującej podstawy prawnej jego powstania. Ustawa o kolejach nie potwierdziła bowiem przysługiwania tego szczególnego prawa w rozdziale 2 "Przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe", przyznając temu przedsiębiorstwu uprawnienie wyłącznie do "budowy, utrzymania i eksploatacji kolei użytku publicznego". Oznacza to również, że nie było wolą ustawodawcy potwierdzenie przysługiwania [...] zarządu, o którym stanowiło uchylone rozporządzenie Prezydenta z 1926 r. po zmianach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedsiębiorstwo [...] we, jako wykonawca narodowego planu gospodarczego, mogło więc po 1960 r. – wobec uchylenia przez ustawę o kolejach z 1960 r. rozporządzenia RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, a co za tym idzie upadku podstawy prawnej dotychczasowego zarządu nieruchomościami - uzyskać grunt w zarząd i użytkowanie, występując ze stosownym wnioskiem i uzyskując prawem przewidziany dowód powstania zarządu w postaci protokołu zdawczo–odbiorczego. Jak wskazał z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17 pełna wykładnia – językowa, systemowa i celowościowa - art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach prowadzi do wniosku, zgodnie z którym 8 grudnia 1960 r. odpadła podstawa normatywna prawa zarządu przedsiębiorstwa [...]. Wykładnia językowa przepisu stanowiącego, że traci moc rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" nie pozostawia wątpliwości, że z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach podstawy normatywne prawa zarządu przedsiębiorstwa PKP (które to prawo wynikało ex lege) przestały istnieć, skoro utraciły moc przepisy, w których podstawy te były zawarte, a zatem od tego momentu przedsiębiorstwo [...] nie legitymowało się tytułem prawnym do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Przedsiębiorstwo [...] chcąc powołać się na prawo zarządu po wejściu w życie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach powinno udokumentować tego rodzaju tytuł prawny do nieruchomości powołując się na zdarzenia, które po tej dacie stanowiły w polskim porządku prawnym podstawę uzyskania prawa zarządu, tj. decyzję administracyjną właściwego organu lub umowę – jak to przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale o sygn. akt I OPS 2/16. Z opisanych wyżej uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że zarząd przedsiębiorstwa państwowego [...] nad nieruchomym mieniem kolejowym w 1960 r. został wygaszony. Po 1960 r., aby uzyskać prawo zarządu do konkretnego mienia należało uzyskać w trybie przepisów z zakresu gospodarki gruntami odpowiedni tytuł prawny (przede wszystkim ostateczną decyzję administracyjną lub umowę) dokumentujący powstanie tego prawa. Nie można się zgodzić z [...] S.A. w [...], że w niniejszej sprawie zarząd na rzecz przedsiębiorstwa państwowego [...] wynikał z decyzji ustalającej opłaty za zarząd, jeżeli chodzi o działkę nr [...] wydzielonej z działki nr [...]. O istnieniu zarządu można mówić jedynie wówczas, kiedy w obrocie prawnym funkcjonował dokument jednoznacznie potwierdzający fakt ustanowienia tej instytucji. Decyzja o oddaniu gruntu w zarząd powinna była określać położenie i powierzchnię nieruchomości, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 23 września 1993 r. sygn. akt III CZP 81/93; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1456/06). Opłaty związane z prawnym korzystaniem z gruntu, który stanowił wówczas (w dacie wymierzania opłaty) własność Skarbu Państwa, powinny być pochodną od ustalonego w sposób prawem przewidzianym tytułu prawnego do gruntu. Natomiast samo ustalenie przedsiębiorstwu państwowemu opłat za korzystanie z gruntu państwowego - ani pod rządami ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, ani uggwn - nie kreowało dla podmiotu zobowiązanego do ich ponoszenia automatycznie tytułu prawnego w postaci użytkowania, czy zarządu nieruchomością. Trafność takiego stanowiska potwierdził Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroku z 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99, analizując obowiązujące, powojennie prawodawstwo przyjął, że tylko w drodze konstytutywnej decyzji administracyjnej, aktu notarialnego o nabyciu nieruchomości, bądź też w drodze przekazywania nieruchomości przez państwowe jednostki organizacyjne, przy zachowaniu warunków zawartych w obowiązujących przepisach, mogło powstać ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości. Sam wpis w rejestrze gruntów [...] w [...] jako władającego spornym gruntem w ramach działalności przedsiębiorstwa [...], czy też stanowienie przez sporny grunt infrastruktury linii kolejowej 27 maja 1990 r. nie świadczy o istnieniu prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości. Powoływany w odwołaniu § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 120 ze zm.) nie ma znaczenia w sprawach z zakresu komunalizacji bowiem powyższe rozporządzenie dotyczy spraw o uwłaszczenie państwowych i komunalnych osób prawnych dokonywanych w ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Poza tym z przepisu tego wynika, że stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 kpa, potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym. Skarżąca pomija jednak to, że te środki dowodowe wchodzą w grę, jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1 (np. decyzja właściwego organu o przekazaniu nieruchomości w zarząd). Tymczasem z pisma [...] S.A. z 28 października 2015 r., odwołania, czy skargi nie wynika, aby istniała decyzja o przekazaniu spornego gruntu w zarząd p.p. [...] lub jednostce organizacyjnej tego przedsiębiorstwa, która później zaginęła, czy uległa zniszczeniu. W piśmie z 28 października 2015 r. [...] S.A. wskazały, że nie dysponują decyzją o przekazaniu spornego gruntu w zarząd. Taką decyzją nie dysponuje Prezydent Miasta [...] jako organ właściwy w sprawach geodezji i gospodarki gruntami (oświadczenie z 1 października 2016 r.). Taka decyzja nie mogła znajdować się w sądzie wieczystoksięgowym bowiem 27 maja 1990 r. dla spornego gruntu nie była prowadzona księga wieczysta. Księgę wieczystą założono 13 sierpnia 2015 r. Zatem – w ocenie Sądu - Komisja rozpatrzyła całokształt materiału dowodowego i dokonała prawidłowej oceny przesłanek komunalizacji w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości oznaczonej obecnie jako działki nr [...] i [...]. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organy administracji publicznej powołanych w skardze przepisów. Organy obu instancji podjęte w sprawie rozstrzygnięcia uzasadniły w sposób umożliwiający rekonstrukcje racji decyzyjnych jakimi się kierowały, spełniając tym samym wymagania określone w art. 107 § 3 kpa. Biorąc to wszystko pod uwagę i nie dopatrując się wskazywanych w skardze naruszeń prawa Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.