I SA/Wa 3467/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją nr [...] z [...] września 2014 r., po rozpatrzeniu odwołania D. K., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] lipca 2014 r., nr [...]., zmieniającą własną decyzję z [...] grudnia 2009 r. w zakresie oznaczonego nią okresu pobierania przez odwołującą się zasiłku pielęgnacyjnego i wstrzymującą jego wypłatę. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Decyzją z [...] grudnia 2009 r. nr [...] Prezydent [...] przyznał D. K., na podstawie art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. – o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), bezterminowo zasiłek pielęgnacyjny, począwszy od 19 października 2009 r. W dniu 11 lutego 2014 r. wyżej wymieniona poinformowała organ o otrzymywaniu dodatku pielęgnacyjnego przyznanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 440 ze zm.). Dodatek ten przyznany jej został decyzją z [...] września 2013 r. począwszy od 1 października 2013 r. W tym stanie rzeczy Prezydent [...] wszczął z urzędu postępowania mające na celem zweryfikowania uprawnień D. K. do otrzymywania zasiłku pielęgnacyjnego, w efekcie którego decyzją z [...] lipca 2014 r. orzekł o zmianie swojej decyzji z [...] grudnia 2009 r. w części dotyczącej okresu na jaki ten zasiłek został wyżej wymienionej przyznany, w ten sposób, że okres pobierania świadczenia ustalił od 19 października 2009 do 30 września 2013 r., a od 1 października 2013 r. wstrzymał jego wypłatę. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ przywołał art. 32 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 163 k.p.a. W motywach zaś tej decyzji, odwołując się do treści art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wyjaśnił, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Skoro zaś taki dodatek został D.K. przyznany, to od kiedy to nastąpiło, czyli 1 października 2013 r., należało wstrzymać wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego z powodu niespełnienia przez nią warunków ustawowych, uprawniających do jego otrzymywania. Od decyzji tej D. K. wniosła odwołanie, w którym wskazując na ciężki stan zdrowia i trudną sytuacje materialną, wnioskowała o ponowne przyznanie jej zasiłku pielęgnacyjnego. W następstwie rozpoznania powyższego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] września 2014 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...]. Kolegium podzieliło ocenę organu pierwszej instancji, iż jedną z negatywnych przesłanek otrzymywania zasiłku pielęgnacyjnego jest, w myśl art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przysługujące osobie uprawnienie do datku pielęgnacyjnego. W niniejszej sprawie zaś poza sporem pozostaje okoliczność pobierania przez odwołująca się tegoż dodatku, a w konsekwencji prawidłowe było wzruszenie przez organ pierwszej instancji decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny. Jednocześnie Kolegium oceniło, że przytoczona przez organ pierwszej instancji podstawa prawna rozstrzygnięcia nie ma wpływu na samą jego treść, która w obliczu przytoczonego stanu faktycznego sprawy odpowiada prawu. Na powyższą decyzję D. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wyraziła brak akceptacji dla odjętego rozstrzygnięcia i podobnie jak w odwołaniu powoływała się na swoją bardzo trudną sytuację zdrowotną.. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny w ramach tych kryteriów zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] września 2014 r, Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona, co skutkuje uchyleniem tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] z [...] lipca 2014 r. nr [...], aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Na wstępie wskazać należy, że Sąd podziela ocenę organów, iż przewidziany ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.) przywoływanej dalej jako "u.ś.r.", zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Wynika to wprost z niebudzącego jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych brzmienia art. 16 ust. 6 powołanej ustawy. W sprawie zaś poza sporem jest, że w okresie pobierania przyznanego skarżącej bezterminowo zasiłku pielęgnacyjnego nabyła ona wspomniany dodatek, co oznacza, że od tego momentu nie była ona uprawniona do równoczesnego pobierania zasiłku. O fakcie nieprzysługiwania w takim wypadku prawa do zasiłku pielęgnacyjnego była ona poinformowana w treści pouczenia zawartego we wniosku o jego przyznanie z 7 grudnia 2009 r. W konsekwencji powyższego uprawnione jest wnioskowanie, że pobierany przez nią po dniu 1 października 2013 r. (daty ustalenia prawa do datku pielęgnacyjnego) zasiłek pielęgnacyjny był świadczeniem nienależnie pobranym w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., o czym Prezydent [...], jak wynika z akt, orzekł odrębną decyzją z [...] sierpnia 2014 r. nr [...]. Okoliczność ta jednak nie uprawniała organu do zmiany własnej decyzji przyznającej świadczenie w sposób jaki miał miejsce w rozpoznawanej sprawie. Przede wszystkim zauważy należy, że art. 32 ust. 1 u.ś.r. (który to przepis był faktyczną materialnoprawną podstawą decyzji Prezydenta [...]), stosowany w związku z art. 163 k.p.a, do którego z kolei odsyłał przywołany przez organ pierwszej instancji ust. 2 art. 32 u.ś.r., stanowi, że organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Uzyskanie świadczenie nienależnego objęte jest wprawdzie hipotezą normy prawnej zawartej w ww. przepisie, jednakże nie oznacza to, że w oparciu o tą regulację organ może wyeliminować czy zmienić decyzję przyznającą świadczenie ze skutkiem sięgającym wstecz. Decyzje wydawane na podstawie tego przepisu nie są bowiem decyzjami deklaratoryjnymi, a więc potwierdzającymi zaistniały stan, lecz mają charakter konstytutywny, tj. kreują one od dnia wydania nową sytuację prawną. Na taki charakter decyzji jednoznacznie wskazuje posłużenie się przez ustawodawcę w redakcji przepisu art. 32 ust. 1 zwrotami "uchylić" i "zmienić", które oznaczają odmienne od dotychczasowego ukształtowanie na przyszłość praw strony do świadczeń, poprzez modyfikacje ich zakresu lub ich odebranie. Ocena ta znajduje także potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych (tytułem przykładu można tu przywołać wyroki NSA: z 20.03.2012 r. sygn. akt. I OSK 1919/11 Lex nr 1419467, z 14.12.2012 r. sygn. akt I OSK 1099/12, Lex nr 1366412). Konstytutywny charakter decyzji wydawanych na podstawie art. 32 ust.1 u.ś.r. w zw. z art. 163 k.p.a. wyklucza więc możliwość modyfikacji w tym trybie decyzji administracyjnej przyznającej świadczenie z mocą wsteczną (ex tunc), tj. od dnia w którym zaistniały okoliczności uprawniające organ do oceny, że było ono wypłacane w sposób nienależny. Skoro zatem wydawana na podstawie ww. przepisu decyzja administracyjna (jako akt o charakterze konstytutywnym) może objąć jedynie prawo strony do zasiłku pielęgnacyjnego w okresie po jej wydaniu, to tym samym decyzja Prezydenta [...] z [...] lipca 2014 r., sięgająca swoim zakresem do zasiłku pielęgnacyjnego pobranego przez skarżącą w okresie od 1 października 2013 r. (poprzez skrócenie do 30 września 2013 r okresu na jaki prawo do tego świadczenia zostało przyznane i wstrzymanie po tej dacie jego wypłaty), jak również decyzja Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., utrzymująca to rozstrzygnięcie w mocy, naruszyły art. 32 ust. 1 u.ś.r., poprzez jego wadliwe zastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy i już z tego tylko względu decyzje te nie mogły się ostać. Warto w tym miejscu także zauważyć, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w zakresie obejmującym wstrzymanie wypłaty od 1 października 2013 r. świadczenia przyznanego decyzją z 2009 r., w sytuacji gdy zostało ono już spełnione, jest w istocie niewykonalne. Nie można wszak wstrzymać realizacji świadczenia już wypłaconego. Niezależnie od powyższego uszło uwadze Kolegium, a wcześniej organu pierwszej instancji, że wstrzymanie wypłaty określonego świadczenia przyznanego na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie odbywa się w drodze podejmowania w tym względzie jakiegokolwiek aktu władczego (decyzji, postanowienia), ale wyłącznie w następstwie czynności materialno-technicznych. Żaden bowiem przepis omawianej ustawy nie przyznaje organowi ku temu kompetencji. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135 oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a podjęte rozstrzygnięcie uzasadni z godnie z wymogami ustanowionymi w art. 107 § 3 k.p.a.