I SA/Wa 350/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska WSA Marta Kołtun - Kulik Protokolant starszy referent Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2017 r. sprawy ze skargi Banku [...] w P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa po rozpatrzeniu odwołania Banku Spółdzielczego w P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. Nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Powiat P. z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności nieruchomości położonej w P., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, objętej księgą wieczystą nr [...], zajętej pod drogę powiatową ul. [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999r., przez Powiat P. prawa własności nieruchomości, położonej w P., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, objętej księgą wieczystą nr [...], zajętej pod drogę powiatową ul. [...]. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Bank Spółdzielczy w P. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przytoczył treść art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm.), który stanowił materialno-prawną podstawę decyzji. Wskazał, że ze znajdujących się w aktach materiałów wynika, że na dzień 31 grudnia 1998 r. właścicielem działki nr [...] na mocy prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] grudnia 2007 r. sygn. akt [...], była Okręgowa Spółdzielnia [...] w G.. Aktualnie własność przedmiotowej nieruchomości przysługuje Bankowi Spółdzielczemu w P. Oznacza to, iż w rzeczonej dacie przedmiotowy grunt nie stanowił własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Analizując sprawę pod kątem spełnienia przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną organ wskazał, że w aktach znajduje się mapa z projektem podziału aktualna na dzień [...] kwietnia 1995 r., wpisana do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] oraz opinia geodezyjna sporzadzona przez geodetę uprawnionego M. C., z których wynika, że działka nr [...] o pow. [...] m2 była w dniu 31 grudnia zajęta pod drogę publiczną ul. [...]. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że z materiału dowodowego wynika, że ul. [...] stanowiła w dniu [...] grudnia 1998 r. drogę publiczną, bowiem została wymieniona w rozporządzeniu Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim (Dz. U. nr 35, poz. 179) jako droga wojewódzka. Natomiast w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz.U. Nr 160, poz. 1071), nie została umieszczona w wykazie dróg o kategorii wojewódzkiej bądź krajowej. Na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, dotychczasowe drogi krajowe i wojewódzkie, nie wymienione w załącznikach do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998r. w sprawie ustalenia dróg krajowych i wojewódzkich, stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami powiatowymi. Przedmiotowa droga nie została wymieniona w ww. załączniku, tym samym została zaliczona do kategorii dróg powiatowych. Zdaniem organu odwoławczego przesłankę władania publicznoprawnego przedmiotową działka potwierdzają takie dowody jak umowa z dnia 1 czerwca 1998 r. zawarta pomiędzy Urzędem Miejskim w P. a [...] sp. z.o.o w P. o świadczenie usług – utrzymanie czystości ulic, w tym m.in. ul. [...]. W ramach tych prac wykonywane były prace związane z utrzymaniem czystości polegające na zamiataniu, zimowym utrzymaniu i bieżącym usuwaniu nieczystości stałych. Ponadto w aktach znajduje się również umowa ubezpieczenia z dnia [...] maja 1998 r. nr [...], której przedmiotem jest odpowiedzialność cywilna ubezpieczającego z tytułu prowadzonej działalności w zakresie letniego i zimowego utrzymnia pasa drogowego dróg krajowych i wojewódzkich na terenie województwa [...]. Wobec łącznego wystąpienia przesłanek z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., organ odwoławczy uznał za zasadne rozstrzygniecie Wojewody [...] w decyzji z dnia [...] października 2014 r. i z tych względów utrzymał ją w mocy. Skargę na powyższą decyzję Ministra wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Bank Spółdzielczy w P. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. . Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, poprzez jego błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, że skutki wynikające z tego artykułu w postaci utraty prawa własności dotyczą też osób, którym prawa do nieruchomości w dniu 1 stycznia 1999 r. nie przysługiwały ; 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa oraz art. 12 kpa i art. 13 kpa. Odpowiadając na wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołany przepis uznał, że nie narusza ona prawa, natomiast zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Ocenę Ministra skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Przesłanki te to: 1) zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, 2) władanie nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz 3 ) nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. Powołana ustawa z 13 października 1998 r. nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy odnieść się do ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.). W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uważana droga spełniająca dwa wymienione w tym przepisie warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Po drugie zaś, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. sformułowanie - nieruchomości zajęte pod drogi publiczne - oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Zauważyć przy tym trzeba, że droga to nie tylko jezdnia, ale tzw. pas drogowy, czyli wszystko to, co znajduje się w jej liniach rozgraniczających, a więc także chodnik, ścieżka rowerowa, pobocze, zatoki, rowy przeznaczone do powszechnego korzystania. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest to, czy w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki warunkujące nabycie w trybie tego przepisu własności nieruchomości przez Powiat P. W sprawie poza sporem pozostaje to, że w dniu 31 grudnia 1998 r. działka nr [...] o pow. [...] m2 nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Z postanowienia Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] grudnia 1998 r. sygn. akt [...] wynika, że w tej dacie działka ta stanowiła własność Okręgowej [...] w G. Wbrew twierdzenim skarżącego, zdaniem sądu, zostały również spełnione pozostałe przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Z akt sprawy wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. ul. [...] została zaliczona do kategorii dróg publicznych wojewódzkich. Wynika to z załącznika nr [...] do rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia [...] września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim,włocławskim i wrocławskim ( Dz. U. nr 35, poz. 179). Nie została natomiast wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz.1071). Na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, dotychczasowe drogi krajowe i wojewódzkie, nie wymienione w załącznikach do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998r. w sprawie ustalenia dróg krajowych i wojewódzkich, stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami powiatowymi. Przedmiotowa droga nie została wymieniona w ww. załącznikach, tym samym została zaliczona do kategorii dróg powiatowych. Słusznie również zauważył Minister Infrastruktury i Budownictwa, że fakt zajęcia działki nr [...] pod drogę publiczną wynika ze znajdującej się w aktach sprawy mapy z projektu podziału aktualnej na dzień 3 kwietnia 1995 r. z informacją, że została przyjętaj do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego pod numerem [...] oraz opinii geodety uprawnionego M. C. Geodeta w opinii wskazał, że działka nr [...] znajdowała się w dniu 31 grudnia 1998 r. oraz nadal znajduję się w liniach rozgraniczjacych ul. [...]. Mapa wpisana do zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 Kpa, a zatem dowodzi tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Dokument urzędowy posiada szczególną moc dowodową i korzysta z domniemania prawdziwości oraz domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2/12 publ. CBOSA). Nie ma przy tym znczenia, wbrew twierdzenim skarżącego, data sporządzenia mapy obrazującej stan zajęcia działki nr [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. Z dokumentów geodezyjnych oraz opinii biegłego geodety jednoznacznie wynika, że działka nr [...] położona jest w całości w pasie drogowym drogi publicznej - ul. [...]. Ustalenia organu poczynione w oparciu o te dokumenty nie zostały podważone żadnym dowodem, który wskazywałby inny stan faktyczny w dacie 31 grudnia 1998 r. Ponadto należy zauważyć, że w dacie nabycia tej działki przez Bank Spółdzielczy w P. ([...] luty 2011 r.), również zlokalizowana była na niej droga. Wynika to z treści aktu notarialnego dotyczącego nabycie przedmiotowej nieruchomości. Odnosząc się zaś do przesłanki publicznoprawnego władania przedmiotową nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r., skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko organu odwoławczego, że także w tym zakresie władztwo to, zostało wykazane w sposób wystarczający. Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem wyrażonym przez organy w niniejszej sprawie, że do spełnienia przesłanki władztwa nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu Kodeksu cywilnego), a jedynie wykazanie faktycznego władania nią. Ustawodawca nie związał bowiem skutków nabycia własności nieruchomości z mocy prawa z jej posiadaniem opartym wyłącznie na jakiejkolwiek umowie, lecz odniósł się do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, byleby nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności publicznej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 marca 2000 r., sygn. akt P 5/99). Zatem dla spełnienia tej przesłanki istotne jest jedynie to, by jednostka samorządu terytorialnego, poprzez swoje jednostki organizacyjne wykonywała faktyczne czynności w doniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności naprawami, remontami i.t.p., a nie posiadanie nieruchomości w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Taką wykładnie użytego w ww. przepisie zwrot normatywnego "pozostające we władaniu" konsekwentnie akceptuje orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 21.08.2002 r. sygn. akt I SA 1441/00 Lex nr 137831; wyrok WSA w Warszawie z 22.05.2006 r. sygn. akt I SA/Wa 375/09, Lex nr 563402). Przy czym co należy podkreślić w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym istnieje domniemanie, że zarządca drogi rzeczywiście wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. W niniejszej sprawie domniemanie to dodatkowo znajduje potwierdzenie w umowie z dnia 1 czerwca 1998 r. zawartej pomiędzy Urzędem Miejskim w P. a [...] sp. z.o.o w P. o świadczenie usług – utrzymanie czystości ulic, w tym m.in. ul. [...]. W ramach tych prac wykonywane były prace związane z utrzymaniem czystości polegające na zamiataniu, zimowym utrzymaniu i bieżącym usuwaniu nieczystości stałych. Z wniosku złożonego przez Zarząd Drogowy dla Powiatu P. i [...] wynika bowiem, że drogą publiczną ul. [...] zarządzało i zarządza Miasto P. Wykonywanie powyższych czynności zarządczych nie zostało ponadto zakwestionowane przez aktualnego właściciela. W aktach znajduje się również umowa ubezpieczenia z dnia 4 maja 1998 r., której przedmiotem jest odpowiedzialność cywilna ubezpieczajacego z tytułu prowadzonej działalności w zakresie letniego i zimowego utrzymania pasa drogowego dróg krajowych i wojewódzkich na terenie województwa gdańskiegi i elbląskiego. Zauważyć przy tym należy, że z istoty zarządu sprawowanego na podstawie art. 19-22 ustawy z dnia 21 marca 1985 r., o drogach publicznych (Dz. U. z 2016.1440), a wykonywanego wobec drogi publicznej przez jej zarządcę, wynikają określone czynności jakie ten zarządca musi wykonywać wobec zarządzanej przez siebie drogi, które to czynności świadczą w sposób nie budzący wątpliwości o władaniu nieruchomością, o którym mowa w art. 73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Skoro zatem przedmiotowa działka, stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność spółdzielni, zajęta była w tej dacie pod drogę publiczną – powiatową i pozostawała we władaniu publicznoprawnym, to stosownie do art. 73 ust. 1 powołanej ustawy stała się ona z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością powiatu, na terenie którego jest położona tj. Powiatu Puckiego. W tej sytuacji, prawidłowo Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy decyzje Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. stwierdzają nabycie przez Powiat [...] przedmiotowej działki. Na koniec należy zauważyć, że niezasadny jest zarzut skargi dotyczący niezasadnego przyjęcia, że skutki wynikające z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. w postaci utraty prawa własności dotyczą też osób, którym w dniu 1 stycznia 1999 r. prawa do nieruchomości nie przysługiwały. Przywołany wyżej przepis art. 73 ust. 1 ustawy ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności danej nieruchomości "drogowej" nie przypadało Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władania nad nieruchomością. Stosując ten przepis, organ bada tylko spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Decyzja wydawana na gruncie art. 73 ustawy posiada bowiem wyłącznie deklaratoryjny charakter. A to oznacza, że nie tworzy nowego stanu prawnego, potwierdza jedynie stan prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r. i jego skutki następujące w dniu 1 stycznia 1999 r. W związku z powyższym stronami takiego postępowania są właściciele nieruchomości (na dzień 31 grudnia 1998 r.) bądź ich następcy prawni, a także (jak wynika z ukształtowanego przez lata orzecznictwa) podmioty będące właścicielami na dzień wydania decyzji oraz Skarb Państwa lub właściwa miejscowo jednostka samorządu terytorialnego - jako beneficjent ustawowego przewłaszczenia (por. wyroki Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 175/12 i z dnia 28 maja 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2564/12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 656/11 publ CBOSA). Zasadnie zatem organ przyjął, że stroną postępowania winien być aktualny właściciel. To nie oznacza jednak, że w stosunku do podmiotu, który nie był właścicielami spornej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. nie może być zastosowany rygor wynikający z ww. art. 73 ustawy, bowiem żaden przepis ww. ustawy tego nie zabrania. Jeszcze raz należy podkreślić, że rozstrzygnięcie zapadłe w oparciu o ten przepis odnosi się wyłącznie do stanu prawnego i faktycznego nieruchomości objętej tym rozstrzygnięciem, istniejącego w dacie 31 grudnia 1998 r., niezależnie od tego kiedy została wydana w tym przedmiocie decyzja. Tym samym również za niezasadne należy uznać zarzuty odnoszące się do braku odniesienia się przez organ do faktu nabycie przedmiotowej nieruchomości przez Okręgową [...] w drodze zasiedzenia. Z akt wynika, że nabycie prawa własności przedmiotowej działki nastąpiło z dniem 1 maja 1998 r., zaś niniejsze postępowanie dotyczy stanu nieruchomości wg daty 31 grudnia 1998 r. To zaś oznacza, że kwestionowana przez skarżącego decyzja, jak też decyzja poprzedzająca, nie naruszają ani przepisów prawa materialnego, ani też przepisów procedury administracyjnej. Umożliwiające bowiem właściwe zastosowanie norm praw materialnego ustalenia stanu faktycznego spraw zostały dokonane przez Ministra w sposób prawidłowy oraz zgodny z ustanowioną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej i znajdują oparcie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym, przy ocenie którego organ nie uchybił dyspozycji normy zawartej w art. 80 k.p.a. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.