I SA/Wa 3526/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2015 r. sprawy ze skarg M. W. i Z. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargi. I SA/Wa 3526/14 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W, decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania M. W. i Z. L., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W, z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu pochodzącego z dawnej nieruchomości [...], wchodzącego obecnie w skład działek nr [...] z obrębu [...]. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Nieruchomość położona przy ul. [...], znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1946 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Z dniem 21 listopada 1945 r. grunty nieruchomości warszawskich, w tym grunt przedmiotowej nieruchomości, na podstawie art. 1 dekretu przeszły na własność gminy m.st. Warszawy, później Skarbu Państwa. Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2009r. Prezydent W., po rozpatrzeniu z dnia [...] lipca 1997r. oraz z dnia [...] lutego 1998r. złożonych przez T. L. oraz wniosku z dnia [...] maja 2005r. złożonego przez Z. L. o "zwrot nieruchomości" położonej w W. przy ul. [...]. pochodzącej z dawnej nieruchomości ozn. nr hip. [...], odmówił Z. L., T. L., B. S. oraz M. W. uwzględniania w/w wniosków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r., sygn[...], uchyliło decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2009r. wydaną przez Prezydenta W. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011r., sygn. [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność decyzji Kolegium z dnia [...] sierpnia 2010r., orzekającej o uchyleniu decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja z dnia [...] sierpnia 2010r., wydana została bowiem w stosunku do osoby zmarłej. Ustalono bowiem, iż J. S. zmarł w dniu [...] kwietnia 2008r., a spadek po nim nabyły B. S. i M. W.. Wobec stwierdzenia nieważności ww. decyzji pozostało do rozpoznania odwołanie M. W. i Z. L. od decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2009r. wydanej przez Prezydenta W. o odmowie uwzględniania wniosków o "zwrot nieruchomości". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzja z dnia [...] marca 2012r., sygn. [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Prezydent W., decyzją nr [...] z dnia [...] października 2012 r. ponownie odmówił Z. L., T. S., B. S. i M. W. uwzględniania wniosków o zwrot nieruchomości. Decyzja ta następnie została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. mocą decyzji z dnia [...] lutego 21014r., sygn. [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Prezydent W., po rozpatrzeniu wniosków z dnia [...] lipca 1997 r. i [...] lutego 1998r. oraz [...] maja 2005r., odmówił Z. L., T. L., B. S. i M. W. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu pochodzącego z dawnej nieruchomości hip. Nr [...], wchodzącego obecnie w skład działek nr [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wykazał, iż wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, nie został złożony przez byłego właściciela, natomiast wnioski o "zwrot nieruchomości" zostały złożone po upływie terminu wskazanego w art. 7 ust. 2 dekretu. Organ I instancji stwierdził też, że wskazany termin jest terminem materialnym, jego uchybienie powoduje wygaśnięcie roszczenia. Rozpoznając złożone odwołanie M. W. i Z. L. Kolegium wskazało, że nieruchomość [...] położona przy ul. [...], ozn. Nr hip. [...], objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), wchodzi obecnie w skład działek nr ew. [...] oraz [...] z obrębu [...]. Nieruchomość ta stanowiła własność S. S. i W. S. Stosownie do art. 7 ust. 1 dekretu dotychczasowy właściciel gruntu i jego następcy prawni, a także użytkownicy, byli uprawnieni do żądania, aby gmina przyznała im prawo wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną (po zmianach własności czasowej za opłatą symboliczną, a później użytkowania wieczystego). Dopiero w przypadku odmowy uwzględnienia wniosku o prawo do gruntu, budynki znajdujące się na gruncie przechodziły na własność gminy, a dotychczasowy właściciel uzyskiwał prawo do odszkodowania na zasadach określonych w art. 8 i art. 9 dekretu. Podobny skutek wywoływało także nie zgłoszenie wniosku w terminie wynikającym z art. 7 ust. 1 dekretu. Przyznanie określonych praw do gruntu, zgodnie z art. 7 ust. i dekretu, następowało na wniosek uprawnionego podmiotu. W przepisie tym nie tylko został wyznaczony 6 - miesięczny okres na zgłaszanie omawianych żądań, ale jednocześnie określone zostało jak należy liczyć początek ustalonego terminu, wskazano bowiem, że bieg terminu otwiera czynność "objęcia w posiadanie gruntów" przez gminę, przy czym w kwestii ustalenia daty i trybu obejmowania w posiadanie przez gminę W. gruntów objętych dekretem odsyłał do rozporządzenia. Zdaniem organu objęcie przedmiotowego gruntu w posiadanie przez gminę W. nastąpiło na podstawie ogłoszenia, które ukazało się w dniu [...] lipca 1947r. Termin do złożenia wniosku przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu upłynął więc dnia [...] stycznia 1948r. W terminie tym wniosek nie został złożony. Organ uznał jednak, że w niniejszej sprawie objęcie gruntu w posiadanie na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez m.st. Warszawa ( Dz. U. Nr 16, poz. 112) było wadliwe, bowiem uchybiono obowiązkowi zawiadomienia o oględzinach byłych właścicieli. Zdaniem organu objęcie przedmiotowego gruntu w posiadanie przez gminę W. nastąpiło w terminie późniejszym tj. w dniu [...] sierpnia 1948r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy nr [...]. Od dnia 27 stycznia 1948r. obowiązywały przepisy rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r., na podstawie których z dniem 25 listopada 1848 r. Gmina m. st. Warszawy objęła w posiadanie wszystkie grunty znajdujące się na obszarze objętym działaniem dekretu. Tym samym termin do złożenia wniosku dekretowego upływał w dniu [...] lutego 1949 r. Wniosek dekretowy w tym terminie również nie został złożony. Z dokonanych przez organ ustaleń wynika, że byli właściciele, ani też ich następcy prawni nie złożyli wniosku o przyznanie własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. W rejestrze wpływu wniosków dekretowych brak jest bowiem zapisu o złożeniu takiego wniosku, również następcy prawni nie przedstawili żadnego wiarygodnego dowodu wskazującego, iż wniosek taki został złożony. Ponadto, w zasobach archiwalnych Archiwum Państwowego W., jak i Archiwum W. nie zostały odnalezione jakiekolwiek dokumenty świadczące o złożeniu wniosku dekretowego. Również skarżący w toku postępowania nie wykazali, aby istniały jakiekolwiek wiarygodne okoliczności wskazujące na fakt złożenia takiego wniosku. Wnioski takie zostały złożone dopiero w dniach [...] lipca 1997r., [...] lutego 1998 r. i [...] maja 2005r. Zatem, niezłożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej w terminie określonym w dyspozycji art. 7 ust. 1 dekretu wyłączało możliwość wydania pozytywnego rozstrzygnięcia w zakresie przyznania prawa własności czasowej na gruncie, nie złożenie wniosku dekretowego skutkowało wygaśnięciem roszczeń o ustanowienie prawa wieczystej dzierżawy. Skargi na przedmiotową decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wnieśli M. W. i Z. L. M. W. zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie następujących przepisów: - art.107 § 1 kpa , poprzez brak powołania podstawy prawnej do uznania, iż istniała możliwość powtórnego objęcia już objętej nieruchomości oraz brak uzasadnienia prawnego tegoż uznania; -art. 107 §.3 kpa , poprzez brak wskazania powodu z którego odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej, dowodom złożonym przez M. W.; a także brak uzasadnienia prawnego poprzez niepodanie podstawy prawnej powtórnego objęcia nieruchomości. -art. 77 §1 1 kpa , poprzez brak rozpatrzenia materiału dowodowego złożonego przez M.W. Ponadto wskazała na brak logiki w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Z. L. w swojej skardze również zarzucił organowi brak logiki w przedstawionym w wywodzie prawnym zawartym w zaskarżonej decyzji . Obie skargi zostały połączone do wspólnego rozpoznania i orzekania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowił przepis art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Zgodnie z tym przepisem dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną (ust. 1). Gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (ust. 2). Aby zatem gmina mogła wniosek o przyznanie prawa własności czasowej uwzględnić, należało zrealizować obie przesłanki określone w art. 7 ust. 1 dekretu, tj. wniosek powinien zostać zgłoszony przez osoby w tym przepisie wymienione i w terminie tam określonym. Kwestią , która w przedmiotowej sprawie jest sporna, to data objęcia przedmiotowego gruntu w posiadanie. W aktach sprawy znajduje się odpis Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W. z dnia [...] lipca 1947 r. nr [...]. W ogłoszeniu o objęciu gruntów w posiadanie przez Gminę W. podano, że w dniu 23 czerwca 1947 r. dokonane zostały oględziny m.in. gruntu położonego przy ul. [...]. W czasie dokonywania oględzin obowiązywało rozporządzenie Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 16, poz. 112). Dla ważności czynności polegającej na objęciu gruntu nieruchomości w posiadanie, ww. rozporządzenie nakazywało podjęcie konkretnych działań mających na celu zapewnienie uczestnictwa byłego właściciela w tym objęciu, jeżeli było to możliwe. Ich niedokonanie powodowało istotne naruszenie prawa. Skoro nie powiadomiono byłego właściciela o czynnościach obejmowania gruntu położonego przy ul. [...] w posiadanie, mimo że możliwość taka niewątpliwie istniała, to trudno mówić o zgodnym z prawem objęciu przez gminę gruntu przedmiotowej nieruchomości w posiadanie ( tak m.in. NSA w wyroku z dnia 28 kwietnia 2002 r. I SA 2191/00). Bezsporne jest w niniejszej sprawie, że organ dekretowy nie zawiadomił byłych właścicieli o przystąpieniu do obejmowania gruntu w posiadanie, choć miał taki obowiązek na gruncie § 5 rozporządzenia z 7 kwietnia 1946 r. Stwierdzenie w § 5 rozporządzenia z 7 kwietnia 1946 r. o obowiązku zawiadomienia dotychczasowego właściciela w miarę posiadania danych o miejscu jego pobytu, niezależnie od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym, nie może oznaczać bierności organu w ustaleniu takiego miejsca pobytu. Tymczasem organ nie ustalił miejsca pobytu S. S. i W. S. Nie oznacza to jednak, że w przypadku wadliwego objęcia ww. gruntów w posiadanie w dniu 31 lipca 1947 r., nie mogło dojść do ponownego objęcia gruntów w posiadanie w innej dacie. Nieprawidłowe jest zatem stanowisko zawarte w skardze, że w stosunku do nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] w ogóle nie doszło do objęcia gruntów w posiadanie i tym samym termin określony w art. 7 ust. 1 dekretu nie rozpoczął swojego biegu. Jeśli do objęcia nieruchomości w posiadanie przez gminę z powodów wymienionych wyżej nie doszło w dniu 31 lipca 1947 r., to należy uznać, że przedmiotowa nieruchomość został objęta w posiadanie dopiero na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r., wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43), które weszło w życie z dniem 10 lutego 1948 r. Rozporządzenie to znacznie uprościło procedurę w § 1 stanowiąc, iż obejmowanie w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy gruntów na obszarze tej gminy, nie objętych dotychczas w posiadanie na podstawie rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 1946 r., następuje w drodze ogłoszeń Zarządu Miejskiego W., podanych do publicznej wiadomości przez zamieszczenie w organie urzędowym Zarządu Miejskiego. Przedmiotowa nieruchomość objęta została w posiadanie przez gminę z dniem [...] sierpnia 1948 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego w m. st. Warszawie jak to wskazały organy obu instancji w będących przedmiotem oceny decyzjach. Objęcie przedmiotowego gruntu wynika z punktu 3 Dziennika Urzędowego. Zatem zakreślony w art. 7 ust. 1 dekretu termin 6 miesięcy do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości, upłynął z dniem 16 lutego 1949 r. Gdyby natomiast nie doszło do objęcia w posiadanie ww. nieruchomości w datach podanych wyżej, do objęcia w posiadanie doszło w dniu 25 listopada 1948 r. tj. w dacie ukazania się Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego w m.st. Warszawie nr [...], zawierającego ogłoszenie o objęciu w posiadanie przez gminę W. gruntów położonych na obszarze ograniczonym zachodnim brzegiem Wisły oraz południową, zachodnią i północną granicą miasta, które nie zostały objęte w posiadanie przez Gminę dotychczas. W tej sytuacji końcowy termin do złożenia wniosków dekretowych upłynął w dniu 25 maja 1949 r. Data objęcia gruntów w posiadanie tj. czy był to: [...] lipca 1947 r. [...] sierpnia 1948 r. czy też [...] listopada 1948 r. ma jednak drugorzędne znaczenie. W rozpatrywanej sprawie dotychczasowi właściciele hipoteczni - S. S. i W. S. nie złożył bowiem w przewidzianym prawem terminie wniosku o przyznanie mu prawa do gruntu w postaci własności czasowej. W aktach sprawy brak jest takiego wniosku, a i ich następcy prawni nie wykazali, że wniosek taki został przez ich poprzedników prawnych lub ich pełnomocników złożony. Wniosek o przyznanie użytkowania wieczystego został złożony dopiero prze ich następców prawnych w latach 1997,1998 i 2005 r. Dla oceny czy byli właściciele nieruchomości dekretowej zachowali uprawnienia dekretowe istotne znaczenie ma to czy określone podmioty złożyły wniosek o przyznanie im prawa użytkowania wieczystego w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu. Jeżeli termin ten nie został zachowany, to po jego upływie uprawnienia dekretowe nie mogą być dochodzone, gdyż termin ten jest terminem zawitym. Skoro w rozpoznawanej sprawie zostało ustalone, że następcy prawni dawnych właścicieli złożyli wniosek dekretowy po terminie, to zasadnie organ odmówił przyznanie im prawa użytkowania wieczystego. Wbrew przy tym twierdzeniom skarżących, nie można uznać znajdującego się w aktach administracyjnych wniosku opatrzonego datą 14stycznia 1948 r. za wniosek złożony w trybie art. 7 dekretu. Z jego treści jasno wynika, że wniosek ten dotyczył wydania zaświadczenia stwierdzającego, że nieruchomość położona przy ul. [...] nie jest pod zarządem Wydziału Administracji Nieruchomości. Zaświadczenie żądanej treści zostało wydane 9 marca 1948 r. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania przez nienależyte sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że w uzasadnieniu tym organ wskazał podstawy prawne, które w sprawie mogły znaleźć zastosowanie. Brak szerszego uzasadnienia prawnego, czego oczekiwała od organu strona skarżąca oraz pewna niespójność stylistyczna uzasadnienia, nie narusza art. 107 § 1 k.p.a. Podkreślić natomiast należy, że nawet gdyby uznać zarzut skarżącej M. W. za uzasadniony, to tego rodzaju uchybienie nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Zwrócić bowiem należy uwagę, w kontekście podniesionego przez stronę zarzutu naruszenia przepisów postępowania, na wyrażony w piśmiennictwie pogląd, według którego, chodzi tu o pewne wady stosowania przez organy regulacji proceduralnych, które mogą polegać na: - niedopełnieniu przez organy obowiązków wynikających z tych regulacji, - uniemożliwieniu stronie skorzystania z zawartych w tych regulacjach uprawnień, - błędnej wykładni poszczególnych przepisów regulacji proceduralnej stosowanej przez organ (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck W-wa 2011, s. 529). Wszystkie wymienione wyżej postaci naruszeń, muszą mieć jednak wspólną cechę istotności, co oznacza, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Tylko bowiem takie naruszenia przepisów mogłyby uzasadniać zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2013 r., I OSK 437/12, LEX nr 1375112). Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez skarżących zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i wskazują na bezzasadność skarg. Organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. jak również prawidłowo rozpoznały sprawę na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.