I SA/Wa 353/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska WSA Tomasz Szmydt Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2016 r. sprawy ze skargi E. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości warszawskiej oddala skargę. Samorządowe Kolegium [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania E. F. (dalej jako: skarżąca) i D. M., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2015 r., nr [...], odmawiającej skarżącej i D. M. przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...], stanowiącego obecnie część o pow. [...] m2 działki nr [...] z obrębu [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Nieruchomość [...] położona przy ul. [...] oznaczona hip. nr [...], opisana w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...], uregulowana w księdze wieczystej KW nr [...], działka nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...], uregulowana w księdze wieczystej Kw nr [...], działka nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...], uregulowana w księdze wieczystej Kw nr [...], działka nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...], działka nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...] i część o pow. [...] m2 działki nr [...] z obrębu [...] i część o pow. [...] m2 działki nr [...] z obrębu [...], znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279, dalej jako: dekret), na mocy którego przeszła na własność gminy [...]. Następnie zgodnie z art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130) powołana wyżej nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa. Grunt ten stał się w dniu 27 maja 1990 r. własnością Dzielnicy Gminy [...], co potwierdził Wojewoda [...] decyzjami z dnia [...] maja 1992 r. nr [...], z dnia [...] maja 1992 r. nr [...], z dnia [...] października 1991 r. nr [...], z dnia [...] maja 1992 r. nr [...] i z dnia [...] maja 1996 r. nr [...], a na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 41 poz. 361 ze zm.) grunt ten przeszedł na własność Miasta [...]. Objęcie tej nieruchomości przez gminę nastąpiło w dniu 25 listopada 1948 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...]. Termin do składania wniosków upłynął w dniu 25 maja 1949 r. Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Grodzkiego w [...] Oddział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] października 1948 r., nr [...], tytuł własności nieruchomości [...] ozn. hip. nr [...] o pow. [...] m2, uregulowany był jawnym wpisem na L. J. i J. z d. F. małż. W., w częściach równych niepodzielnie. W dniu 10 maja 1949 r. d. właściciele złożyli wniosek o przyznanie im za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej dla powołanej nieruchomości. W wyniku rozpatrzenia wniosku Prezydium Rady Narodowej [...] orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1953 r., nr [...], odmówiło d. właścicielom przyznania prawa własności czasowej. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Minister Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1953 r., nr [...]; po czym Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia [...] listopada 1994 r. stwierdził nieważność powołanych wyżej decyzji. Następnie Prezydent [...] decyzją z dnia [...] października 1998 r., nr [...], ustanowił prawo użytkowania wieczystego do gruntu oznaczonego jako działka nr [...] z obrębu [...], a decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r., nr [...], ustanowił prawo użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego jako działka nr [...] z obrębu [...]. Decyzje te zostały zrealizowane umową ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w formie aktu notarialnego. Zarząd Miasta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2000 r., nr [...], odmówił przyznania Z. F. prawa użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego jako cz. działki nr [...] z obrębu [...]. Decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2001 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Zarząd Miasta [...] decyzją z dnia [...] maja 2001 r., nr [...], ponownie odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do tej części gruntu dawnej nieruchomości [...]. Decyzja ta również została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. Następnie Prezydent [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], ustanowił na lat 99 na rzecz Z. F. prawo użytkowania wieczystego do niezabudowanego gruntu o łącznej powierzchni [...] m2, oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...], uregulowanego w księdze wieczystej Kw nr [...], działka nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...], uregulowanego w księdze wieczystej Kw nr [...] i działka nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...], uregulowanego w księdze wieczystej Kw nr [...].  W wyniku przedstawienia Prezydentowi [...] aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] marca 2014 r., za numerem Rep. A nr [...], z którego wynika, że spadek po zmarłej dnia 18 lutego 2014 r. Z. F. na podstawie ustawy nabyły córki: D. M. M. i skarżąca – w ½ części spadku każda z nich, Prezydent [...] decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], zmienił pkt 1 powołanej wyżej decyzji własnej z dnia [...] grudnia 2013 r. w ten sposób, że ustalił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego na rzecz skarżącej w 1/2 części i D. M. - w 1/2 części. Zmieniono również pkt 2 tej decyzji. Pozostałe postanowienia tej decyzji pozostały bez zmian. Następnie Prezydenta [...] decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...], odmówił skarżącej i D. M. przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości, stanowiącego obecnie część o pow. [...] m2 działki nr [...] z obrębu [...], wskazując, że aktualnie teren ten objęty jest Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu Ronda [...] - cz. I, zatwierdzonym Uchwalą Rady [...] z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] (Dz. U. Woj. [...] z [...], poz. [...]). Działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem C4.2 l-E, dla którego plan ustala: 1. Przeznaczenie podstawowe: a) tereny infrastruktury-energetyki, b) teren przeznaczony na inwestycje celu publicznego; 2. Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasady kształtowania ładu przestrzennego: a) dopuszcza się zachowanie, przebudowę, modernizację, rozbudowę lub nadbudowę istniejącej podstacji trakcyjnej Tramwajów [...] "[...]". W związku z tym organ uznał, że odnośnie tej części d. nieruchomości ozn. hip. nr [...] nie zostały spełnione przesłanki wynikające dekretu. Od powyższej decyzji odwołanie złożyły E. F. oraz D. M., kwestionując rozstrzygnięcie podjęte przez organ I instancji. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, wskazując, że materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku L. i J. małż. W. z dnia 10 maja 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] hip. nr [...] był przepis art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. Kolegium przytoczyło treść tego przepisu i podało, że przepis ten formułuje tylko dwie przesłanki, których spełnienie nakazuje gminie uwzględnić wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego. Nie oznacza to jednak, że łączne spełnienie tych warunków umożliwia w każdym przypadku prawnie skuteczne ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, bowiem organ rozpoznający wniosek dekretowy musi rozważyć, czy stan prawny gruntu oraz znajdującego się na nim budynku pozwala na wydanie decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego oraz umożliwia jej wykonanie, poprzez określenie warunków zawarcia umowy, o której mowa w art. 7 ust. 3 dekretu. Kolegium podało, że należy brać pod uwagę fakt, że właściciel nieruchomości, na której jest ustanowione prawo wieczystego użytkowania, nie może - z uwagi na zakres uprawnień istniejącego użytkownika wieczystego - dysponować nią na rzecz innych podmiotów. Rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, zgodnie z art. 240 kc jest sprawą cywilną i nie podlega rozstrzygnięciu przez organ administracji publicznej. Jeżeli zatem organ działając w zakresie swoich kompetencji nie jest w stanie podjąć żadnych działań zmierzających do usunięcia istniejącej przeszkody (w postaci ustanowionego prawa użytkowania wieczystego na rzecz innego podmiotu) lub podjęte działania okazały się bezskutecznie, wówczas istniejące już prawo użytkowania wieczystego (do czasu jego wygaśnięcia) - nawet w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu - stanowi przeszkodę prawną w pozytywnym rozpatrzeniu wniosku dekretowego. Decyzja bowiem ustanawiająca w takiej sytuacji prawo użytkowania do gruntu, który jest już takim prawem obciążony, lecz na rzecz innego podmiotu, byłaby z mocy art. 156 § 1 pkt 5 kpa już z chwilą jej wydania nieważna jako niewykonalna. Dodatkowo Kolegium zauważyło, że oddanie gruntów przejętych w trybie dekretu w użytkowanie wieczyste w drodze decyzji administracyjnej lub umowy cywilnoprawnej innym podmiotom, dopóki decyzje te lub umowy pozostają w obrocie prawnym, uniemożliwia oddanie tych gruntów w użytkowanie wieczyste właścicielowi lub jego następcom prawnym na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. Kolegium zgodziło się z ustaleniami organu I instancji w zakresie objęcia spornej działki postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady [...] z dnia [...] listopada 2014 r., Nr [...]. SKO powołało się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 5/08. w której stwierdzono między innymi, że dla oceny przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu istotne znaczenie ma rodzajowe określenie funkcji w planie jaka miała być realizowana na danym gruncie. Zdaniem Kolegium, w rozpatrywanej sprawie taka funkcja dla przedmiotowej nieruchomości wynika z planu. SKO stwierdziło, że odmowa przyznania byłemu właścicielowi prawa do gruntu jest dopuszczalna tylko wówczas, jeżeli organ orzekający w sprawie wyraźnie i jednoznacznie ustali przeznaczenie gruntu na podstawie obowiązującego planu zabudowy (zagospodarowania przestrzennego) i jednocześnie stwierdzi, że korzystanie z gruntu nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu wynikającym z tego planu. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. W tym zakresie organ przytoczył wyroki sądów administracyjnych: wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2013 r. I OSK 2252/11 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 listopada 2012 r. I SA/Wa 8163/12. Nie zgadzając się z powyższą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła E. F., zarzucając naruszenie przez orzekające organy administracyjne, a zwłaszcza przez Prezydenta [...] przepisów art. 7, art 8 i art 9 kpa, a nadto naruszenie przepisów procesowych postępowania sądowoadministracyjnego, zobowiązujących organy administracyjne do respektowania i wykonywania wyroków sądowych, uwzględniających skargi na wadliwe działania tych organów administracyjnych.  W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie skargi. W rezultacie skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji lub uchylenie powyższych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia lub zobowiązanie organów, zwłaszcza Prezydenta [...] do uwzględnienia zaleceń Sądu co do prawidłowego załatwienia sprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenia skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647, ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Dokonując pod takim kątem oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że jest ona zgodna z prawem. Istota sprawy sprowadza się do zbadania, czy w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki określone w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu oraz czy na nieruchomości faktycznie zajętej pod budynek podstacji trakcyjnej Tramwajów [...] może zostać ustanowione prawo użytkowania wieczystego na podstawie tego dekretu. Zgodnie z powołanym przepisem dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Gmina miała obowiązek uwzględnić wniosek, jeżeli korzystanie z gruntów przez dotychczasowych właścicieli dało się pogodzić z przeznaczeniem tych gruntów według planu zabudowania. Jednakże nie oznacza to, że łączne spełnienie tych warunków umożliwia w każdym przypadku prawnie skuteczne ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Wykładni art. 7 ust. 2 dekretu nie można dokonywać w oderwaniu od pozostałych norm prawnych składających się na obowiązujący system prawa, w tym również m.in. od ust. 3 tego artykułu. Zgodnie z art. 7 ust. 3 dekretu w razie uwzględnienia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gmina obowiązana jest określić warunki, pod którymi umowa może być zawarta. Dlatego też organ administracji publicznej rozstrzygający o zasadności wniosku dekretowego musi rozważyć, czy stan prawny gruntu oraz znajdującego się na nim budynku pozwala na wydanie decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego oraz umożliwia jej wykonanie, poprzez określenie warunków zawarcia umowy, o której mowa w art. 7 ust. 3 dekretu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1049/14). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że wniosek dekretowy został złożony w terminie, natomiast sporne jest wypełnienie przez skarżącą drugiej przesłanki określonej w przepisie art. 7 ust. 2 dekretu, tj. czy korzystanie przez dotychczasowego właściciela z nieruchomości da się pogodzić z jej przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z uchwałą NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08, przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy) na podstawie art. 7 ust. 2 powołanego dekretu. Organ administracji, aby odmówić przyznania prawa własności czasowej musiał udowodnić, że korzystanie z gruntu w żadnym wypadku nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem koniecznym jest bliższe określenie, jaki konkretnie cel użyteczności publicznej miał być realizowany na nieruchomości w dacie wydania decyzji dekretowej. Jednocześnie przy skonkretyzowaniu tego celu nie chodzi o wskazanie obiektu, czy obiektów jakie mogły być na danym terenie zlokalizowane, ale o funkcję jaka mogła być na danym obszarze realizowana. Oceniając zaskarżoną decyzję według powyższego kryterium stwierdzić należy, że odmowa przyznania skarżącej prawa użytkowania wieczystego w odniesieniu do spornej działki nie została dokonana z naruszeniem prawa. Jak wynika z akt sprawy na spornej działce wchodzącej w skład dawnej nieruchomości hip. nr [...] znajduje się obecnie budynek podstacji trakcyjnej Tramwajów [...]. Teren, na którym położona jest przedmiotowa działka, objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, rejonu Ronda [...] – cz. I, zatwierdzonym uchwałą Rady [...] z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Ronda [...] - część I (Dz. U. Woj. [...] z [...], poz. [...]). W planie tym przedmiotowa działka położona jest na terenie oznaczonym symbolem C4.2 1-E, dla którego ustalono przeznaczenie podstawowe: tereny infrastruktury-energetyki oraz teren przeznaczony na inwestycje celu publicznego. Ponadto w warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasadach kształtowania ładu przestrzennego dopuszczono: zachowanie, przebudowę, modernizację, rozbudowę lub nadbudowę istniejącej podstacji trakcyjnej Tramwajów [...]. Z całą pewnością następca prawny poprzedniego właściciela, jako podmiot prywatny, nie może spełnić tej przesłanki. Zdaniem Sądu, organy prawidłowo stwierdziły, że skoro sporna działka - według przepisów planu miejscowego, który zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199, ze zm.), jest aktem prawa miejscowego – przeznaczona jest pod tereny infrastruktury-energetyki oraz na inwestycje celu publicznego, i znajduje się na niej budynek podstacji trakcyjnej Tramwajów [...], to nie istnieje możliwość wykorzystania tej nieruchomości przez dotychczasowego właściciela (następcę prawnego) zgodnie przeznaczeniem w planie zagospodarowania. Nie zostały zatem spełnione łącznie przesłanki z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. Tym samym organy zasadnie uznały, że nie mogłoby zostać ustanowione na rzecz skarżącej prawo użytkowania wieczystego na spornej nieruchomości, która wedle planu miejscowego została przeznaczona na cel publiczny – podstację trakcyjną i pod tę stację jest aktualnie wykorzystywana - jako nieruchomość zabudowana. Zauważyć należy, że organ, rozpoznając wniosek dekretowy, rozstrzyga na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wydawania decyzji, a to oznacza, że związany był przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 153 ppsa, gdyż od daty orzekania przez Sąd administracyjny w sprawie I SA 626/02 doszło do zmiany stanu prawnego polegającej na wprowadzeniu do porządku prawnego przepisów prawa miejscowego w postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd nie dostrzegł też w rozpatrywanej sprawie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 80 i art. 77 czy art. 107 § 3 kpa. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o całokształt materiału dowodowego, a uzasadnienie sporządzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyczerpuje kryteria ustawowe. Z tych przyczyn Sąd uznał, że brak jest podstaw do podważenia legalności wydanych w sprawie decyzji. W sprawie nie doszło także do naruszenia przepisów prawa materialnego. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.