I SA/Wa 355/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu [...] S.A. z siedzibą w [...] od decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości oddala sprzeciw. I Sa/Wa 355/22 UZASADNIENIE Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z [...] grudnia 2021 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] z [...] lutego 2021 r., uchyliła w całości decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2021 r. nr [...] i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z [...] kwietnia 2018 r. Prezydent Miasta [...] wniósł do Wojewody [...] o stwierdzenie nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa, w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm.) własności nieruchomości Skarbu Państwa, opisanej w sentencji decyzji, wraz z własnością budynków i innych urządzeń posadowionych na ww. gruncie. Decyzją z [...] stycznia 2021 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił potwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę [...], nieodpłatnie, własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, [...], zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wskazał, że we wniosku z [...] kwietnia 2018 r. Gmina [...] podniosła m.in., iż zgodnie z decyzją z [...] stycznia 1999 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości przez Państwowe Przedsiębiorstwo [...] w [...] jako dotychczasowego zarządcy tego gruntu, natomiast budynki i urządzenia znajdujące się na ww. gruncie stały się z dniem 5 grudnia 1990 r. z mocy prawa własnością tegoż przedsiębiorstwa. Wskazana decyzja Wojewody [...] z [...] stycznia 1999 r, nr [...] została wydana w oparciu o art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.). Postanowieniem z [...] września 2020 r. [...] Minister Rozwoju zawiesił postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku Gminy [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 1999 r. nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe [...] w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w [...], obręb [...], oznaczonego w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], do czasu ostatecznego i prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa, na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz. 191 ze zm.), prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2021 r. nr [...], pismem z [...] lutego 2021 r. złożyła Gmina [...]. W odwołaniu wniosła o uchylenie skarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] z [...] lutego 2021 r., KKU decyzją z [...] grudnia 2021 r. [...], uchyliła w całości decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2021 r. nr [...] przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji KKU wskazała, że podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2021 r. stanowi art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe).KKU podkreśliła, że decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), tj. w dniu [...] maja 1990 r. Oznacza to, że kwestią niezbędną do wyjaśnienia przyczyn komunalizacji mienia na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) jest ustalenie, czy przedmiotowe mienie w dniu [...] maja 1990 r. należało do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Dla ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego konieczne jest wyjaśnienie, co należy rozumieć pod pojęciem "należące do", stwierdzając rzecz oczywistą, że "należenie" jest kategorią prawną odmienną od stanu faktycznego wyrażanego w pojęciach typu "posiadanie", "władanie", "dysponowanie" - co jest prawnie obojętne dla komunalizacji. Toteż pojęcie "należenie" trzeba rozumieć w kategoriach prawnych, zwłaszcza gdy mienie takie nie "należało" faktycznie do określonych organów samorządowych. Organ odwoławczy wskazał, że należenia mienia do danej rady narodowej można w istocie domniemywać. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 ustawy gruntowej grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Organ odwoławczy podkreślił, ze Wojewoda [...] w uzasadnieniu badanej decyzji wskazał, że w odniesieniu do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania nie została spełniona przesłanka z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), z uwagi na fakt, iż przedmiotowa nieruchomość nie należała do terenowego organu administracji państwowej, gdyż została przekazana w zarząd Państwowemu Przedsiębiorstwu [...] w [...], co potwierdza decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1999 r. nr [...]. Jednocześnie, nie dokonał w tym zakresie żadnych ustaleń. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na konieczność dokonania przez organ pierwszej instancji miarodajnych ustaleń faktycznych, których w rzeczywistości nie dokonał. KKU analizując treść decyzji Wojewody [...] stwierdziła , że nie może ona zostać poddana stosownej kontroli instancyjnej również ze względu na fakt, iż decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 107 § 3 kpa, który doprecyzowuje co powinno zawierać się w elemencie decyzji jakim jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne. W zaskarżonej decyzji ten element występuje jedynie formalnie. KKU podniosła, że Wojewoda przytoczył jedynie przepisy prawa, nie wyjaśniając przy tym podstawy prawnej, nie wytłumaczył powodów zastosowania danego przepisu jako podstawy decyzji oraz nie dokonał jego wykładni. Uzasadnienia faktycznego w ogóle nie można zidentyfikować w przedmiotowej decyzji. Organ pierwszej instancji w żaden sposób nie odniósł się do zebranego w sprawie materiału dowodowego. W rezultacie, w ocenie KKU, rozpatrzenie sprawy przez KKU jest niemożliwe i z uwagi na nierozpatrzenie przez organ I instancji w praktyce istoty sprawy na dzień [...] maja 1990 r., co mogłoby łączyć się z zarzutem de facto rozpatrzenia istoty sprawy przez organ odwoławczy w I instancji. Co więcej powyższe zapewne nastąpiłoby poprzez zlecenie, na podstawie art, 136 § 1 in fine Kpa organowi I instancji przeprowadzenia postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, a zatem powodowałoby przynajmniej uzasadnione wątpliwości w kontekście zachowania zasady dwuinstancyjności. Należy podkreślić, że odmienną niż zapadła w sprawie decyzję KKU można byłoby wręcz oceniać pod kątem rażącego naruszenia art. 15 Kpa (zasada dwuinstancyjności), co obrazuje poziom naruszenia przepisów proceduralnych. Organ odwoławczy nie ma więc, w ocenie KKU, możliwości skorzystania z art. 136 Kpa. Przedstawiając powyższe KKU podkreśla, że dokonała oceny jedynie w zakresie koniecznym dla potrzeb postępowania odwoławczego, co nie powinno determinować rozstrzygnięcia organu I instancji i nie wyklucza stosownie do rozwoju postępowania dowodowego konieczności rozszerzenia tego postępowania o kolejne ustalenia faktyczne. KKU podziela bowiem w pełni pogląd doktryny, zgodnie z którym: Organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie może w żaden sposób narzucać mu treści rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że Wojewoda [...] jest zobowiązany do podjęcia działań w kierunku rzeczywistej weryfikacji ustaleń co do przesłanek komunalizacji w odniesieniu do spornej działki, tj. ustalenia, czy w dniu [...] maja 1990 r. należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. Jednocześnie organ pierwszej instancji zajmie stanowisko, czy zachodziła podstawa do zawieszenia postępowania komunalizacyjnego na mocy art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podkreśliła, że z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), wynika, iż skomunalizowanie danego składnika mienia w trybie powyższego przepisu - jeśli spełnione zostały warunki w nim określone - następuje z mocy samego prawa, z dniem wejścia tej ustawy w życie, czyli z dniem [...] maja 1990 r. Dlatego decyzje komunalizacyjne podejmowane w trybie wspomnianego przepisu mają charakter deklaratoryjny i mogą dotyczyć tylko mienia w jego stanie faktycznym i prawnym z dnia [...] maja 1990 r. KKU wskazała, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, iż "komunalizacja mienia z mocy prawa (art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.), jest dokonywana według stanu z dnia [...] maja 1990 r., a późniejsze regulacje prawne mogą dotyczyć tylko stanu powstałego po tej dacie, choćby nawet decyzja komunalizacyjna była wydana ze zwłoką" {wyrok NSA z dnia 23 marca 1993 r. I SA 1439/92, ONSA z 1994 r. nr 1 poz. 38). Sprzeciw od decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] S.A. w [...] zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2021, poz. 735), dalej k.p.a., poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, pomimo że nie zachodziły przesłanki przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a., to jest przy wydaniu decyzji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które skutkowałoby tym, że nie został wyjaśniony zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, albowiem organ zgromadził pełny materiał dowodowy i dokonał jego oceny, natomiast na skutek przekazania sprawy do ponownego rozpoznania nie zostanie przeprowadzone postępowanie dowodowe, a co za tym idzie, organ II instancji władny był na podstawie materiału znajdującego się w aktach sprawy wydać decyzję merytoryczną. W oparciu o tak sformułowane zarzuty rozwinięte w motywach sprzeciwu wniosły o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu II instancji, zasądzenie kosztów postępowania na rzecz sprzeciwiającego się, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oraz na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu rozpoznania niniejszego sprzeciwu. Zdaniem skarżącego organ II instancji nie wykazał, by istotnie zachodziło takie naruszenie przepisów postepowania, które uniemożliwiałoby wydanie merytorycznej decyzji. Skarżący podkreślił, ze organ II instancji dysponował w pełni zgromadzonym materiałem dowodowym i nie zachodziła nawet konieczność przeprowadzenia postepowania dowodowego na podstawie art. 136 § 1 kpa, ani tez postepowania wyjaśniającego. Skarżący zwrócił uwagę, że w treści uzasadnienia decyzji organ II instancji wskazał wprost jedynie uchybienie art. 107 § 3 kpa polegające na wadliwym skonstruowaniu decyzji jakim jest uzasadnienie faktyczne i prawne. Według skarżącego organ I instancji szczegółowo przedstawił swój tok myślenia i motywacje rozstrzygnięcia oraz przedstawił stan faktyczny sprawy i zebrane dowody. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w odpowiedzi na sprzeciw wnosiła o jego oddalenie i podtrzymała w całości argumentacje przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sprzeciw jest niezasadny. Na wstępie wskazać należy, że złożenie sprzeciwu determinuje w myśl art. 64d § 1 ppsa , rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Konkretyzując kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca dwukrotnie, zmieniając ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy k.p.a. także ustawę p.p.s.a , wskazał, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (dodane art. 64e oraz 151a § 1 p.p.s.a.). Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na danym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 k.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 p.p.s.a.). Wobec wskazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że ustalenia organu II instancji, co do wystąpienia przesłanek dla wydania postanowienia o charakterze kasatoryjnym są trafne. Wskazać należy, że KKU w uzasadnieniu decyzji wyjaśniło, że braki, jakimi obarczona była decyzja organu I instancji dotyczą zaniechania przez organ I instancji ustalenia, czy przedmiotowe mienie w dniu [...] maja 1990 r. należało do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, a jest to podstawowa i niezbędna kwestia do wyjaśnienia przyczyn komunalizacji mienia na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych Stosownie do treści art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy z 10 maja 1990 r. jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Zatem warunkiem stwierdzenia nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości w omawianym trybie jest ustalenie, czy nieruchomość taka w dniu [...] maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. O przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Zgodnie z tym przepisem, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z przepisu tego wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, "należały" do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. Sformułowanie "należące" do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego oznacza przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym. Za nieruchomość "nienależącą" do terenowego organu administracji państwowej można zatem uznać tylko taką nieruchomość, która w dniu [...] maja 1990 r. była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że w tym czasie ustanowienie zarządu wymagało stosownej formy prawnej, tj. decyzji lub umowy, co jednoznacznie wynikało z art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W przypadku braku takiej decyzji lub umowy odnoszącej się do konkretnej nieruchomości trzeba przyjąć, że nieruchomość w dniu [...] maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej. Zatem, jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do innego podmiotu tylko w sensie faktycznym, a nie prawnym, gdyż podmiot ten nie legitymował się odpowiednim tytułem prawnym do tego mienia, to dane mienie było objęte komunalizacją z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. W ocenie KKU, rozpatrzenie sprawy przez KKU było niemożliwe z uwagi na nierozpatrzenie przez organ I instancji w praktyce istoty sprawy na dzień [...] maja 1990 r. Wojewoda [...] w uzasadnieniu decyzji z [...] stycznia 2021 r. ograniczył się do zacytowania decyzji własnej z [...] stycznia 1999 r. [...], którą stwierdził nabycie użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości przez Przedsiębiorstwo Państwowe [...] w [...] w oparciu o art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.). Art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stanowi o stwierdzeniu nabycia, z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków i innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie. Jedynym i podstawowym warunkiem uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych w oparciu o art. 200 ust. 1 u.g.n. było legitymowanie się przez te osoby w dniu 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu gruntami oraz budynkami. Okoliczność pozostawania działki w zarządzie takiej osoby w dacie 5 grudnia 1990 r. przesądzała zatem o konieczności stwierdzenia uwłaszczenia. Przechodząc do oceny stanowiska Wojewody w kwestii zasadności uchylenia decyzji Starosty na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - w kontekście przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn tego uchylenia oraz zawartych w nim wytycznych co do dalszego postępowania - należy zauważyć, że z przywołanego przepisu wynika, iż dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia warunkowana jest ustaleniem, że doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że 1.decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że 2. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu wskazane przez KKU okoliczności uzasadniające uchylenie decyzji Wojewody [...] skutkują niemożnością rozstrzygnięcia wniosku Prezydenta Miasta [...] wobec braku materiału dowodowego i nierozpoznania sprawy na dzień [...] maja 1990 r. Ma racje organ odwoławczy, że organ I instancji nie rozpatrzył istoty sprawy na dzień [...] maja 1990 r. ograniczając się do przedstawienia sytuacji prawnej omawianej działki gruntu na dzień [...] grudnia 1990 r. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest ustalenie, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości według stanu na dzień [...] maja 1990 r. Takiego ustalenia przez organ I instancji zabrakło. Organ odwoławczy przekonująco wyjaśnił, dlaczego w okolicznościach danej sprawy nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz, ewentualnie, z wykorzystaniem przewidzianej w art. 136 § 1 k.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału. Zdaniem Sądu zakres czynności wyjaśniających, jakie zdaniem KKU powinien przeprowadzić organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę, wykracza poza zakres dodatkowego (uzupełniającego) postępowania wyjaśniającego dozwolonego i dostępnego organowi odwoławczemu na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Z uwagi na brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji w kwestii rozpatrzenia sprawy na dzień [...] maja 1990 r. przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego na tą datę w całości , w sytuacji jeżeli nie uczynił tego organ I instancji, naruszałoby zarówno przepisy art. 136 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a. jak i art. 15 k.p.a., bowiem oznaczałoby przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego tylko w jednej instancji czyli w drugiej a nie w dwóch . Decyzja kasacyjna oparta o art. 138 § 2 k.p.a. jest rozstrzygnięciem procesowym. Stwierdzić należy, ze organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną wskazał, jakie istotne okoliczności mają zostać zbadane przez organ I instancji. Reasumując, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Organ odwoławczy szczegółowo wyjaśnił, dlaczego wskazane uchybienia mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oraz wskazał, jakie okoliczności winien wziąć pod uwagę organ ponownie orzekając w sprawie. Wywiązał się tym samym z obowiązku, jaki nakłada na niego art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy może uzupełnić postępowanie dowodowe jedynie w granicach określonych w art. 136 k.p.a. Zasada z art. 136 k.p.a. nie ma zastosowania, gdy postępowanie dowodowe dotyczyłoby ustalenia kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznej, warunkującej przedmiot i zakres dalszego postępowania wyjaśniającego (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 678/08). Różnica między dodatkowym postępowaniem uzupełniającym (art. 136 k.p.a.) a koniecznością uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części (art. 138 § 2 k.p.a.) w istocie sprowadza się do określenia zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co jest możliwe jedynie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Organ odwoławczy słusznie zauważa, że postępowanie dowodowe dotyczyłoby ustalenia podstawowej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznej, którą jest stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), tj. w dniu [...] maja 1990 r. Takie ustalenie co zostało wskazane powyżej nie zostało dokonane. W tym stanie sprawy Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw.