I SA/Wa 3583/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Emilia Lewandowska Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi A. Ś. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie przeznaczenia nieruchomości do sprzedaży w drodze bezprzetargowej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Rady Miasta [...] na rzecz A. Ś. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] sierpnia 2014 r. Rada Miasta [...] (dalej powoływana jako "Rada") podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zbycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej stanowiącej własność Gminy Miejskiej [...], oznaczonej w ewidencji gruntów Miasta [...], obręb [...], jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha. W § 1 uchwały wskazano, że celem sprzedaży jest poprawa warunków zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, oznaczonych jako działki nr [...], zaś sprzedaż nastąpi w udziale po [...] części dla każdego z ich właścicieli. W podstawie prawnej uchwały Rada powołała przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), art. 13 ust. 1, art. 28 ust. 1 i art. art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.). W uzasadnieniu uchwały Rada wskazała, że działka nr [...] stanowi drogę dojazdową do działek budownictwa jednorodzinnego nr [...], powstałych w wyniku podziału tej samej nieruchomości. Ponadto podniosła, że A. S. -właściciel sąsiedniej działki nr [...] - nabył ją na mocy umowy darowizny zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 1999 r., Rep. [...], mocą której zapewniono obdarowanemu dojście i dojazd do jego działki poprzez ustanowienie służebności gruntowej przez działki nr [...]. Pismem z dnia 30 września 2014 r. A. S. wezwał Radę Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa, która uchwałą z dnia [...] października 2014 r., nr [...] odmówiła uwzględnienia powyższego wezwania. Rada wskazała, że pismem z dnia [...] października 2013 r. wprawdzie poinformowano właścicieli działek o nr: [...] o wstępnej zgodzie Prezydenta Miasta [...] na zbycie działki nr [...] w udziałach po [...] części, jednakże wobec akceptacji tej koncepcji nabycia nieruchomości tylko przez A. S., przy wyraźnym sprzeciwie pozostałych właścicieli, Rada postanowiła o sprzedaży bezprzetargowej w udziałach po [...] tylko na rzecz właścicieli działek o nr [...]. Jednocześnie stwierdziła, że działka będąca przedmiotem sprzedaży z uwagi na jej obszar i kształt nie może być zagospodarowana jako odrębna nieruchomość. Ponadto wskazała, że zbycie działki nr [...] w drodze przetargu może doprowadzić do sytuacji, że działka nr [...] zostałaby pozbawiona dostępu do drogi publicznej. Skargę na powyższą uchwałę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniósł A. S. - reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w wyniku którego to naruszenia został pominięty w uchwale jako nabywca udziału w działce nr [...]. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że pomimo uprzedniej wstępnej zgody Prezydenta Miasta [...] na zbycie w drodze bezprzetargowej udziału wynoszącego [...] części działki nr [...], pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r., poinformowano skarżącego, że nie jest jednak możliwa taka sprzedaż do czasu uzyskania przez niego zgody na lokalizację zjazdu z działki skarżącego nr [...]. Jak wskazał skarżący, pismem z dnia [...]maja 2014 r. (w wyniku jego wniosku) Prezydent Miasta [...] nie wyraził zgody na lokalizację przedmiotowego zjazdu. Dalej, A. S. podniósł, że wprawdzie jego działka ma zapewniony dostęp do drogi publicznej (krajowej) – ul. [...] poprzez ustanowione służebności przechodu i przejazdu przez działki nr [...], jednakże wyjazd ten jest wąski, przechodzi ostatecznie przez [...] działki (również działki nr [...] nie będące jego własnością) i jest usytuowany obok [...], którego klienci często zastawiają go, parkując tam samochody. Zdaniem skarżącego, uzależnienie zbycia nieruchomości od uzyskania zgody na posiadanie zjazdu z działki nr [...], jak i istnienie już dostępu do innej drogi publicznej nie stanowi przeszkody do sprzedaży udziału w trybie przepisu art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. A. S. wskazał także, że jest również gotów przystąpić do ewentualnej sprzedaży tej nieruchomości w drodze przetargu. W konsekwencji, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o oddalenie skargi podtrzymując argumentację prezentowaną na etapie postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa - art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.). Mając na względzie przywołane wyżej kryteria oceny legalności Sąd uznał, że wniesiona skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Z kolei, stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wobec powyższego, przy rozpoznawaniu skargi złożonej w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w pierwszej kolejności Sąd musi zbadać, czy skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, czy została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej oraz czy narusza indywidualny interes strony. W przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu, wszystkie te przesłanki warunkujące merytoryczne rozpoznanie wniesionej skargi zostały spełnione. Przedmiotem zaskarżenia w sprawie niniejszej jest uchwała Rada Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w sprawie zbycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej stanowiącej własność Gminy Miejskiej [...], oznaczonej w ewidencji gruntów Miasta [...], obręb [...], jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha. Powyższa uchwała została wydana m.in. w oparciu o art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.). Stosownie do art. 37 ust. 1 u.g.n. z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. W myśl ust. 2 pkt 6 tego artykułu nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. Jak wynika z cytowanego przepisu zwolnienie od trybu przetargowego uwarunkowane jest łącznym spełnieniem następujących warunków: niezbędność nieruchomości (jej części) do poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej oraz brak możliwości jej samodzielnego zagospodarowania. Bez wątpienia, oceny tej dokonuje właściciel nieruchomości, czyli - organ Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Jednakże, zdaniem Sadu, ocena ta nie może być dowolna. Kwestią sporną pomiędzy skarżącym a Radą Miasta [...] jest to czy w sprawie niniejszej właściwie zastosowano przepis art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. I tak, z akt sprawy (w tym nieopisanej mapy) wynika, że do działki nr [...], której dotyczy zaskarżona uchwała, przylegają działki nr: [...]. Działka nr [...], stanowiąca drogę dojazdową do działek nr [...], ma być sprzedana w drodze bezprzetargowej na polepszenie warunków zagospodarowania tych działek. Natomiast, skargę na powyższą uchwałę wniósł właściciel działki nr [...] podnosząc, że pomimo wstępnej aprobaty Prezydenta Miasta [...] na zbycie w drodze bezprzetargowej udziału wynoszącego [...] części działki nr [...], zgody ostatecznie takiej mu nie udzielono uzależniając ją od dokonania zjazdu z jego działki, na który jednak skarżący nie uzyskał zezwolenia. Skarżący podkreślił, że pomimo tego, iż jego działka posiada dostęp z drugiej strony do drogi publicznej, wyjazd na ulicę [...] odbywa się przez [...] działki (nr: [...]), jest wąski oraz utrudniony poprzez funkcjonowanie na jednej z nich [...]. Tak więc, w okolicznościach faktycznych tej sprawy, korzystaniem z drogi wewnętrznej stanowiącej działkę nr [...] nie są zainteresowani tylko i wyłącznie właściciele działek nr [...], którzy złożyli wniosek o jej nabycie, ale także skarżący, któremu – w ocenie Sądu – zapewnienie do niej dostępu, np. poprzez jej nabycie, bądź udziału w niej, doprowadzi do polepszenia warunków zagospodarowania działki nr [...]. Zdaniem Sądu, kategoryczny sprzeciw w tej sprawie (jak wskazał organ) właścicieli działek nr [...] a także brak uzyskania zezwolenia przez skarżącego na zjazd z jego nieruchomości na działkę nr [...] nie może przesądzać o prawidłowości zastosowania art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. W ocenie Sądu najistotniejszą kwestią przy rozstrzyganiu czy konkretna działka może być zbyta na drodze bezprzetargowej na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest bowiem okoliczność czy istnieją inne nieruchomości, których właściciele mieliby na podstawie art. art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami prawo wystąpienia do organu z wnioskiem o sprzedaż nieruchomości na poprawę warunków zagospodarowania własnej nieruchomości. W tym miejscu Sąd wskazuje, iż w pełni podziela pogląd zaprezentowany w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 5 lipca 2006 r. (sygn. akt IV CSK 98/06, LEX Nr 459229), iż bezprzetargowa sprzedaż na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zastosowanie jedynie wtedy, gdy tylko jedna osoba może być zainteresowana kupnem. Wtedy organizowanie przetargu nie miałoby racjonalności. Jeśli jednak zainteresowanych może być więcej i sprzedawana nieruchomość lub część nieruchomości może mieć związek funkcjonalny z więcej niż jedną nieruchomością przyległą, taki tryb sprzedaży jest niedopuszczalny. Powyższe stanowisko zostało potwierdzone również w późniejszym orzeczeniu Sądu Najwyższego z dnia 6 marca 2009 r. (sygn. akt II CSK 589/08, LEX nr 530697), w którym to orzeczeniu Sąd Najwyższy wskazał, iż określony w art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma zastosowania w sprawie, w której nabycie działki zmierza do poprawienia warunków nie jednej nieruchomości przyległej, ale przynajmniej dwóch. Podzielając w całości cytowane poglądy dotyczące stosowania art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., należy wskazać, że stan opisany wyższej występuje również w niniejszej sprawie i jest zasadniczą przesłanką uzasadniającą stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W tym stanie rzeczy Sąd, mając na uwadze stwierdzone istotne naruszenie prawa, na podstawie art.147 § 1 i art.152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.