I SA/Wa 359/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku 1. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza W. z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], obie w części dotyczącej rozstrzygnięcia w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja w zakresie opisanym w pkt 1 sentencji nie podlega wykonaniu; 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego K. R., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym tytułem wynagrodzenia kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych i kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych tytułem 23% podatku od towarów i usług. Decyzją z [...] grudnia 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania A. G., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza W. z [...] listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. A. G. [...] października 2012 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dziećmi w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na rzecz F. i J. G. Decyzją z [...] listopada 2012 r., nr [...] Burmistrz W., działając na podstawie art. 32 ust. 2 w zw. z art. 4, art. 5, art. 6, art. 10 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), dalej "uśr", przyznał A. G. zasiłek rodzinny na dzieci: F. i J. G. w wysokości po [...] zł miesięcznie oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego – opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu, od dnia 1 listopada 2011 r. do dnia 31 października 2012 r. w wysokości 400,00 zł miesięcznie. Skarżąca wniosła do SKO odwołanie od tej decyzji argumentując, że dodatek do zasiłku rodzinnego powinien być przyznany także na drugie dziecko. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] grudnia 2012 r., nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Burmistrza W. z [...] listopada 2012 r. Powołując się na treść przepisów art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 uśr oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne Kolegium stwierdziło, że w przypadku urodzenia w jednym porodzie więcej niż jednego dziecka, matce lub ojcu przysługuje tylko jeden dodatek z tytułu opieki nad dziećmi w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. W ocenie organu, wykładnia językowa w/w przepisu prowadzi do wniosku, że wydłużony okres pobierania dodatku (przez 36 miesięcy) jest uwarunkowany sprawowaniem opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas porodu. Wprowadzenie tego warunku oznacza, że dodatek przysługuje w wysokości 400,00 zł miesięcznie niezależnie od ilości dzieci wychowywanych przez osobę uprawnioną. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. G., zarzucając naruszenie m.in.: 1. art. 8 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 uśr przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że urodzenie więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu uprawnia wyłącznie do jednego dodatku wychowawczego w wysokości 400,00 zł na wszystkie dzieci w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów winna prowadzić do uznania, że każde dziecko, niezależnie od tego czy pochodzi z ciąży pojedynczej czy mnogiej, ma prawa do otrzymania dodatku w kwocie 400,00 zł; 2. art. 71 ust. 1 i 2, art. 2, art. 18 i art. 32 w zw. z art. 8 Konstytucji RP przez brak zastosowania tych przepisów przy dokonywaniu wykładni treści ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyznanie wyłącznie jednego dodatku na obu małoletnich chłopców, co powoduje naruszenie podstawowych zasad równości, funkcji opiekuńczej państwa i sprawiedliwości społecznej; 3. art. 3 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka poprzez brak jego zastosowania, co także doprowadziło do niewłaściwej interpretacji przepisu art. 10 ust. 1 i 2 uśr; 4. art. 6 Kpa poprzez podjęcie decyzji i uzasadnienia jej wbrew przepisom prawa. Stawiając powyższe zarzuty skarżąca wniosła o przyznanie jej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki na dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na każde dziecko z osobna – F. G. i J. G. w kwocie po 400,00 zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji oraz o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Pismem z [...] kwietnia 2013 r. radca prawny K. R., ustanowiony w sprawie pełnomocnik z urzędu A. G., sprecyzowała przedmiot skargi poprzez wskazanie, że zaskarża decyzję w części, w której organ administracji nie orzekł o przyznaniu dodatku do zasiłku na drugie z dzieci skarżącej i w tym zakresie wniosła o jej uchylenie. Ponadto pełnomocnik zwrócił się o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym oraz o przyznanie kosztów pomocy udzielonej z urzędu, nieopłaconych w całości, ani w części, według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności działania administracji z prawem w odniesieniu do konkretnego zaskarżonego aktu czy czynności. Dokonując takiej kontroli wojewódzki sąd administracyjny bada zgodność z prawem zaskarżonych decyzji; nie może jednak organu zastępować przez wydanie orzeczenia. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W niniejszej sprawie kontrola Sądu ograniczyła się do stwierdzenia prawidłowości zastosowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] oraz przez Burmistrza W. przepisu art. 10 ust. 1 i 2 uśr. Powyższe sprowadza się do ustalenia, czy w wypadku porodu mnogiego matce lub ojcu przysługuje jeden dodatek do zasiłku z tytułu opieki nad dziećmi w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, czy też przysługuje on na każde z narodzonych dzieci. W ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji z [...] grudnia 2012 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] listopada 2012 r., organy obu instancji naruszyły prawo materialne dokonując błędnej interpretacji art. 8 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 i ust. 2 uśr przyjmując, że urodzenie więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu uprawnia wyłącznie do jednego dodatku wychowawczego w wysokości 400,00 zł na wszystkie dzieci. Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych wprowadziła system pozaubezpieczeniowych świadczeń rodzinnych, którego celem jest wspieranie rodzin o stosunkowo niskich dochodach w realizacji funkcji opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej. Na system ten składają się: zasiłek rodzinny i dodatki do zasiłku rodzinnego; świadczenia opiekuńcze - zasiłek pielęgnacyjny i świadczenie pielęgnacyjne; zapomoga wypłacana przez gminy, na podstawie art. 22a; jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia dziecka (art. 2 uśr). Zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka (art. 4 ust. 1 uśr), tak prywatnoprawnych - związanych m.in. z zakupem żywności, odzieży i obuwia, prowadzeniem gospodarstwa domowego, jak i publicznoprawnych - związanych np. z realizacją obowiązku szkolnego. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 uśr prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka (art. 4 ust. 1 pkt 2 uśr), osobie uczącej się (art. 4 ust. 2 pkt 3 uśr). Nie ulega wątpliwości, iż zasiłek rodzinny przyznawany jest osobom uprawnionym, wskazanym w art. 4 ust. 2 uśr, spełniającym pozostałe warunki określone ustawą, na każde wychowywane przez nich dziecko (art. 6 uśr). Zgodnie z art. 8 uśr do zasiłku rodzinnego przysługują dodatki. Normodawca dokonał sprzężenia obu rodzaju świadczeń w taki sposób, że pobieranie zasiłku rodzinnego może następować wraz z pobieraniem dodatku lub dodatków do tego zasiłku, natomiast pobieranie dodatku lub dodatków do zasiłku rodzinnego może odbywać się wyłącznie równocześnie z pobieraniem zasiłku rodzinnego. Zasiłek rodzinny ma byt samoistny, natomiast byt dowolnego dodatku do zasiłku rodzinnego jest bytem zależnym i pochodnym od bytu zasiłku rodzinnego (W. Maciejko op.cit. s. 204, nb. 2; M. Lewandowicz-Machnikowska, M. Zagrosik "Prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków", PiZS 12/05/18). W ustawie, w art. 8 uśr, przewidziano siedem sytuacji uzasadniających jednorazowe lub okresowe zwiększenie zasiłku rodzinnego w formie dodatku do tegoż zasiłku. Jedną z takich sytuacji jest opieka nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego (art. 8 pkt 2 uśr). Ustawodawca uznał, że wydatki ponoszone przez rodzinę tuż po urodzeniu się dziecka, a także utracone korzyści związane z niewykonywaniem pracy w okresie trwania stosunku pracy, usprawiedliwiają ich kompensację ze środków publicznych w formie dodatku do zasiłku rodzinnego (W. Maciejko tamże s. 205-206, nb. 5). Dodatek wychowawczy przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka znajdującego się pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej niż przez okres 24 miesięcy kalendarzowych (art. 10 ust. 1 pkt 1 uśr); 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas porodu (art. 10 ust. 1 pkt 2 uśr); 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności ( art. 10 ust. 1 pkt 3 uśr). Zgodnie z art. 10 ust. 2 dodatek przysługuje w wysokości 400,00 zł miesięcznie. Przesłanki przyznania dodatku wychowawczego i okres wypłaty świadczenia, uregulowane zostały w art. 10 ust. 1 uśr. Wysokość tego dodatku określa art. 10 ust. 2. Wyróżniono trzy okresy przysługiwania dodatku wychowawczego: podstawowy - trwający nie dłużej niż 24 miesiące; związany ze sprawowaniem opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu - nie dłużej niż 36 miesięcy; związany ze sprawowaniem opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie dłużej niż 72 miesięcy kalendarzowych (art. 10 ust. 1 pkt 1-3 uśr). Wysokość świadczenia nie została uzależniona od innych zdarzeń i wynosi 400,00 zł (art. 10 ust. 2 uśr). Wyjaśnić jednak należy, że w przyjętym przez ustawodawcę w w/w ustawie systemie świadczeń rodzinnych dodatki zostały związane z zasiłkiem rodzinnym (art. 8 uśr). Do każdego zasiłku, w sytuacjach opisanych w art. 9-15 uśr, przysługują dodatki i nie ulega wątpliwości, że mogą być one kumulowane. Wobec przyznania skarżącej zasiłków rodzinnych na każde z dzieci – F. i J., i spełniania przez nią warunków określonych w art. 10 ust. 1 ustawy, w tym korzystania z urlopu wychowawczego, stosownie do poglądu wyrażonego przez Sąd Najwyższy i doktrynę (wyrok SN z dnia 28.11.2002 r., II UK 94/02 OSNP 6/04/106; K. Jaśkowski, E. Maniewska "Kodeks pracy. Komentarz. Ustawy towarzyszące z orzecznictwem. Europejskie prawo pracy z orzecznictwem", Tom I, Zakamycze 2006, kom. do art. 186 kp t. 3, LexOmega), w ocenie Sądu, do każdego z przyznanych zasiłków rodzinnych przysługuje skarżącej dodatek wychowawczy. Tymczasem organy obu instancji w uzasadnieniach wydanych decyzji przyjęły, że wysokość dodatku nie podlega zróżnicowaniu, a wyłącznym elementem faworyzującym osoby opiekujące się większą ilością dzieci jest wydłużony do 36 miesięczny okres przysługiwania comiesięcznej kwoty dodatku. Zdaniem Sądu zaś związanie dodatku wychowawczego (art. 10 ust. 1 i 2 uśr) z zasiłkiem rodzinnym, przyznawanym na każde dziecko, uprawnia do poglądu, że na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych - przy uwzględnieniu rezultatów wykładni językowej, systemowej i celowościowej - dodatek ów przysługuje do każdego zasiłku. Wtedy tylko spełnia swe funkcje zaopatrzeniowe umożliwiając zaspokojenie, choć w części, potrzeb każdego z wychowywanych przez osobę uprawnioną dzieci. W odróżnieniu od zasiłku macierzyńskiego, funkcją dodatku wychowawczego nie jest wyrównanie utraconego dochodu (art. 29-31 w zw. art. 47 i art. 36 - 42, art. 45 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa - j.t. Dz.U. 31/05/267 ze zm.), lecz częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka w związku z przebywaniem osoby uprawnionej na urlopie wychowawczym (art. 4 ust. 1 w zw. z art. 8 pkt 2 i art. 10 uśr). Przyznanie jednego dodatku w kwocie 400,00 zł łącznie na wszystkie urodzone przez skarżącą dzieci (gdy na każde przysługuje osobne prawo do zasiłku rodzinnego), nie spełni, wbrew woli ustawodawcy, swej funkcji zaopatrzeniowej. Ponadto na organach administracji publicznej spoczywa obowiązek stosowania wykładni prokonstytucyjnej prawa. Tym samym interpretacja art. 10 ust. 2 uśr, zaprezentowana przez organy orzekające w niniejszej sprawie, narusza art. 2, art. 18 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i prowadzi do nierównego traktowania rodzin wielodzietnych (art. 71 ust. 1 Konstytucji), w których dzieci nie urodziły się podczas jednego porodu, w stosunku do takich, w których takie zdarzenie miało miejsce. W rodzinach wielodzietnych, w których dzieci nie urodziły się podczas jednego porodu, na każde z dzieci osobie uprawnionej przysługiwałby odrębny dodatek wychowawczy w wysokości 400,00 zł. Reasumując, wobec naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa), Sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji w części dotyczącej rozstrzygnięcia w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego. W tym też zakresie orzeczono, na podstawie art. 152 p.p.s.a., o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. O przyznaniu kosztów udzielonej pomocy prawnej świadczonej z urzędu Sąd postanowił na podstawie art. 250 p.p.s.a. Zaznaczyć należy, iż w niniejszej sprawie Sąd nie ograniczył się do uchylenia decyzji w zakresie, w jakim nie przyznano dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad drugim dzieckiem, o co wnosił pełnomocnik skarżącej, z uwagi na fakt, iż organy naruszyły art. 10 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 uśr w stosunku do obojga małoletnich synów A. G., przyznając im jeden dodatek. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji zobligowany będzie przyznać skarżącej dodatek do zasiłku rodzinnego po 400,00 zł miesięcznie na każde dziecko: F. G. i J. G.