I SA/Wa 360/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Bogdan Wolski (spr.) Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2009 r. sprawy ze skargi [...] Polskiego Towarzystwa [...] S.A. z siedzibą w G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] Polskiego Towarzystwa [...] S.A. z siedzibą w G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] stwierdzającej nabycie z dniem 1 września 2005 r. przez Akademię [...] w G. prawa własności gruntu Skarbu Państwa - w części odnoszącej się do działki nr [...] o pow. [...] ha położonej w G.. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury wskazał, że Wojewoda [...], działając na podstawie art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.), decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 września 2005 r. przez Akademię [...] w G. prawa własności gruntu Skarbu Państwa położonego w G., oznaczonego jako działki nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] i nr [...] o pow. [...] ha zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...]. [...] Polskie Towarzystwo [...] S.A. z siedzibą w G., pismem z dnia 12 października 2007 r. wystąpiło o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. w części odnoszącej się do działki nr [...]. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2008 r. odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Wojewody [...] w powyższej części. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiło [...] Polskie Towarzystwo [...] S.A. z siedzibą w G.. Minister Infrastruktury rozpoznając sprawę uznał, że brak jest podstaw do zmiany rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Organ wskazał, że zgodnie z art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. z dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. z dniem 1 września 2005 r., grunty Skarbu Państwa pozostające w użytkowaniu wieczystym uczelni publicznej stają się jej własnością. Potwierdzenie tego prawa następuje w drodze decyzji wojewody. Z akt sprawy wynika, że w dniu 1 września 2005 r. działka nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała w użytkowaniu wieczystym Akademii [...] w G., co potwierdza odpis księgi wieczystej KW nr [...]. Tym samym - zdaniem organu - spełnione były przesłanki określone w powołanym art. 256 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. Minister Infrastruktury zaznaczył ponadto, że w sprawie ustalone zostało, iż [...] Polskie Towarzystwo [...] S.A. z siedzibą w G. wystąpiło o zwrot działki nr [...] zbytej na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1967 r. Rep. A Nr [...] dopiero wnioskiem z dnia 10 maja 2007 r., a zatem później niż została wydana decyzja Wojewody [...]. Organ podkreślił, że ani w dniu 1 września 2005 r., ani w dniu wydania decyzji przekształcającej prawo użytkowania wieczystego w prawo własności, nie toczyło się żadne postępowanie o zwrot wskazanej działki, gdyż nie zgłoszono w tym czasie żadnych roszczeń. Nie toczyło się też żadne postępowanie o wzruszenie prawa własności Skarbu Państwa, czy też prawa użytkowania wieczystego do tej działki. Nie było zatem przeszkód do wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. Minister Infrastruktury stwierdził zatem, że w sprawie brak jest podstaw do uznania, iż wskazana decyzja w części odnoszącej się do działki nr [...] obarczona jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem organu nie zaistniały również inne przesłanki naruszenia prawa określone w art. 156 § 1 kpa. Organ drugiej instancji podkreślił ponadto, że z odpisu księgi wieczystej nr [...] wynika, iż prawo użytkowania wieczystego do działki nr [...] zostało wpisane na rzecz Wyższej Szkoły [...] na podstawie art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.) oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1998 r., nr [...], której nieważność stwierdzono decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2008 r., nr [...], jako wydanej bez podstawy prawnej. Badanie skuteczności nabycia prawa użytkowania wieczystego przez uczelnię w trybie powołanego art. 182 pozostaje poza kognicją organów administracji i nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego. Minister Infrastruktury wskazał dodatkowo, że zawieszenie postępowania musi mieć związek merytoryczny z prowadzoną sprawą, a więc w niniejszej sprawie ewentualnym podważeniem prawa własności Skarbu Państwa, co nie jest równoznaczne z podważeniem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. odmawiającej komunalizacji działki nr [...] na rzecz Gminy Miasta G.. Zawieszenie postępowania z tej przyczyny służyłoby wyłącznie przedłużaniu postępowania administracyjnego. Organ zaznaczył, że ostateczna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. funkcjonuje w obrocie prawnym, a Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło [...] Polskie Towarzystwo [...] S.A. z siedzibą w G.. W skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 256 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym, poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. w części odnoszącej się do działki nr [...] nie została wydana bez podstawy prawnej, ani z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy przepis art. 256 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. nie mógł stanowić podstawy prawnej decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r., - art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli w tym strony, - art. 77 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się w sprawie oraz umożliwienia przedstawienia dowodów, co jest niezbędne do realizacji obowiązku zebrania całego materiału dowodowego przez organ administracyjny, - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, co uniemożliwia dokonanie merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono szereg argumentów na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Analiza zarzutów skargi i ich uzasadnienia wskazuje, że skarga i wniosek, który zainicjował postępowanie administracyjne, zostały oparte na stanowisku, że w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. było dopuszczalne i konieczne ponowne ustalenie czy Wyższa Szkoła [...] w G. nabyła prawo użytkowania wieczystego działki nr [...], także w wypadku ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej. Czynności podejmowane w tym zakresie nie powinny – według skarżącej – ograniczać się do sprawdzenia treści wpisu w księdze wieczystej. Zdaniem skarżącej nie nastąpiło ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz Wyższej Szkoły [...] z uwagi na zaistnienie przesłanki negatywnej wymienionej w art. 182 ust. 2 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm., dalej: ustawa z dnia 12 września 1990 r.). W konsekwencji nie zostały spełnione ustawowe przesłanki nabycia prawa własności nieruchomości na podstawie art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm., dalej: ustawa z dnia 27 lipca 2005 r.), gdyż jedynie grunty Skarbu Państwa pozostające w użytkowaniu wieczystym uczelni publicznej stały się z mocy prawa własnością uczelni. Wobec tego stwierdzenie w decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. nabycia z mocy prawa z dniem 1 września 2005 r. przez Akademię [...] w G. prawa własności gruntu Skarbu Państwa, powinno być ocenione jako wydanie decyzji bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Niepodjęcie przez Ministra Infrastruktury czynności w celu ustalenia czy doszło do nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego do działki nr [...] prowadzić ma do naruszenia wymienionych w skardze przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż zachodziły podstawy stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 2007 r. Minister Infrastruktury, odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji wyjaśnił między innymi, że z odpisu księgi wieczystej nr [...] wynika, iż na podstawie art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. zostało wpisane prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] na rzecz Wyższej Szkoły [...]. Badanie faktu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz uczelni w trybie powołanego art. 182 ustawy dnia 12 września 1990 r., pozostaje – zdaniem Ministra Infrastruktury - poza kognicją organów administracji. Powyższe oznacza, że dokonanie oceny zgodności z prawem decyzji Ministra Infrastruktury wymagało przede wszystkim przesądzenia kwestii zakresu postępowania administracyjnego prowadzonego w celu oceny zasadności wniosku skarżącej, a zatem celowe było ustalenie czy w ramach tego postępowania powinno nastąpić ponowne zbadanie, czy Wyższa Szkoła [...] nabyła prawo użytkowania wieczystego działki nr [...]. Zajmując stanowisko w tej kwestii, Sąd wskazuje, że czynności organu administracji prowadzącego postępowanie w przedmiocie oceny nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 265 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r., podejmowane w celu ustalenia czy został spełniony warunek pozostawania gruntu w użytkowaniu wieczystym uczelni, mogą być ograniczone - w wypadku ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej - do sprawdzenia czy stwierdzenie własności gruntu nastąpiło na rzecz uczelni wymienionej w księdze wieczystej. Uzasadniając przedstawione stanowisko Sąd wyjaśnia, że organ administracji wydający decyzję na podstawie art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r., jak też organ oceniający ważność tej decyzji, związane są rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych wynikającą z art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 124, poz. 1361 ze zm.). Zakwestionowanie prawa ujawnionego w księdze wieczystej może nastąpić wyłącznie w ramach postępowania prowadzonego przed sądem powszechnym, którego przedmiotem będzie żądanie usunięcia niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2006 r., I OSK 1116/05, niepubl., zbiór LEX nr 275437; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 sierpnia 2005 r., I OSK 4/05, niepubl., zbór LEX nr 188300; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2000 r., I SA 603/99, niepubl., zbiór LEX nr 54430; postanowienie Sądu Najwyższego z 17 maja 2007 r., I CSK 54/07, niepubl., zbiór LEX nr 334973). W toku postępowania administracyjnego skarżąca nie twierdziła, że decyzja z dnia [...] lipca 2007 r. została wydana na rzecz uczelni, której prawo nie zostało ujawnione w księdze wieczystej, a jedynie zarzucała, że nie zostały spełnione ustawowe warunki ustanowienia prawa wieczystego użytkowania. Minister Infrastruktury w toku prowadzonego postępowania, wcześniej także Wojewoda [...], nie był umocowany do oceny czy ujawnione w księdze wieczystej prawo wieczystego użytkowania działki nr [...] było zgodne z rzeczywistym stanem prawnym. Skarżąca nie wskazywała przy tym, aby toczyło się postępowanie przed sądem powszechnym w celu usunięcia ewentualnej niezgodności miedzy rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości i prawem ujawnionym w księdze wieczystej. Oznacza to, że Minister Infrastruktury wydając zaskarżoną decyzję i opierając się na rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, mógł – oceniając zarzut skarżącej – ograniczyć się do sprawdzenia faktu ujawnienia w księdze wieczystej prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] na rzecz Wyższej Szkoły [...] w G.. Odpis z księgi wieczystej dołączony do akt administracyjnych dotyczących decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. stanowi dowód co do faktu pozostawania działki nr [...] w użytkowania wieczystym Wyższej Szkoły [...] w G.. Przedstawione okoliczności wskazują na niezasadność zarzutów skargi. Jeżeli bowiem Minister Infrastruktury nie był zobowiązany i uprawniony do przeprowadzenia czynności w celu oceny zgodności ujawnionego prawa z rzeczywistym stanem prawnym, to chybiony jest zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a., gdyż organ podjął wszystkie niezbędne czynności w celu rozpoznania wniosku. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Infrastruktury wyjaśnił podstawy wydanego rozstrzygnięcia, wskazując ostatecznie, że nie zachodziły przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Brak jest podstaw do podważenia trafności przyjętego stanowiska lub jego uzasadnienia. Wobec tego niezasadny jest zarzut naruszenia przez organ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Z uwagi na powyższe, po dokonaniu oceny zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, Sąd nie stwierdził podstaw do uwzględnienia wniosków skargi i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.