I SA/Wa 362/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2016 r. sprawy ze skargi B. B., S. B. i H. W. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę. I SA/WA 362/16 UZASADNIENIE Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania z dnia [...] grudnia 2015 r., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], odmawiającą zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] września 2008 r., którą potwierdzono H. W., B. B. i S. B. prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. B. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia [...] listopada 1990 r. B. B., A. B., H. W. oraz T. S. wystąpili do Urzędu Miejskiego w [...] z wnioskiem o realizację rekompensaty za mienie pozostawione przez ich ojca A. B. w miejscowości [...], województwo [...], na które składała się nieruchomość o pow. [...] ha (w tym [...] ha ziemi ornej), zabudowana wybudowanymi w 1900 r.; domem drewnianym o kubaturze [...] m3, drewnianą sienią o kubaturze [...] m3 oraz drewnianą stodołą o kubaturze [...] m3. W dniu [...] lipca 2008 r. strony złożyły do akt sprawy operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego G. S., w którym wartość nieruchomości pozostawionych przez A. B. została określona, na kwotę [...] zł. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2008 r. organ I instancji potwierdził H. W., B. B. i S. B. prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej ww nieruchomości. Jednocześnie w oparciu o dołączony do sprawy operat ustalił wysokość rekompensaty przysługującej: H. W. na kwotę [...] zł., B. B. na kwotę [...] zł. oraz S. B. na kwotę [...] zł. Od powyższej decyzji strony nie złożyły odwołania, w związku z czym decyzja organu I instancji stała się ostateczna. Strony zrealizowały również przysługujące im prawo do rekompensaty w formie świadczenia pieniężnego wypłaconego przez Bank Gospodarstwa Krajowego. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2015 r. B. B., S. B. i H. W. na podstawie art. 155 k.p.a. wystąpili o zmianę pkt II decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. tj. zmianę w zakresie ustalenia wartości nieruchomości pozostawionych przez ich ojca poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Uzasadniając swoje stanowisko strony wskazały na wadliwość operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego G. S. W ich ocenie ponowna analiza operatu doprowadziła do przekonania, że biegły nieprawidłowo określił powierzchnię i konstrukcję budynków, nie obliczy powierzchni użytkowej poddasza (strychu) oraz nieprawidłowo przyjął stopień zużycia technicznego budynku, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowej wyceny pozostawionych budynków i gruntów. Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. organ I instancji odmówił zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. Zdaniem organu, wskazanie na wadliwość pkt II decyzji z dnia [...] września 2008 r., w części dotyczącej wartości nieruchomości pozostawionych przez A. B., wyklucza możliwości zastosowania art. 155 k.p.a. Wojewoda [...] uznał, iż zmiana we wnioskowanym zakresie byłaby zmianą stanu faktycznego, a w takiej sytuacji zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. jest niedopuszczalna. Od powyższej decyzji strony złożyły odwołanie. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. Organ odwoławczy wskazał, że kwestie rekompensat za "mienie zabużańskie" reguluje ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Z przepisu art. 155 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji. c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W ocenie organu w niniejszej sprawie spełnione zostały dwie pierwsze przesłanki. Po pierwsze strony występując do organu administracji o zmianę lub uchylenie decyzji wyraziły jednocześnie zgodę na taką zmianę lub uchylenie. Po drugie art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., dopuszcza stosowanie m.in. art. 155 k.p.a. do postępowań zakończonych wydaniem decyzji potwierdzających prawo do rekompensaty. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie nie można było jednak mówić o spełnieniu ostatniej z przesłanek tj. że za zmianą decyzji miałby przemawiać interes społeczny lub słuszny interes strony. Za zmianą decyzji nie przemawiał interes społeczny, albowiem wskutek zmiany dokonanej w trybie art. 155 k.p.a., nastąpiłoby zaburzenie trwałości prawomocnej decyzji administracyjnej. Ponadto zmiana ostatecznej decyzji z uwagi na zmianę parametrów technicznych pozostawionych nieruchomości, prowadząca do ponownego określenia wysokości rekompensaty przeczyłaby interesowi społecznemu, stwarzając zagrożenie, że problem roszczeń zabużańskich nigdy nie zostanie ostatecznie i trwale uregulowany. W przedmiotowej sprawie wnioskodawcy wykazali również, że za zmianą ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. przemawia słuszny interes stron. Tymczasem samo określenie "słuszny interes strony", aczkolwiek niezdefiniowane, wskazuje jednak , że nie chodzi w nim o każdy interes strony (a więc chęć uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o treści zgodnej z wolą strony), ale wyłącznie o interes zgodny przede wszystkim z prawem i zasadami współżycia społecznego. Modyfikacja ukształtowanego ostateczną decyzją stosunku administracyjnoprawnego (poprzez jego zmianę bądź zniesienie) musi więc być społecznie akceptowalna i godna wsparcia ze strony Państwa, ze względu na cel jaki ma zostać przez tę modyfikację osiągnięty. Interes ten ma być bowiem obiektywnie słuszny, a nie jedynie zgodny z oczekiwaniem strony. Tymczasem w przedmiotowej sprawie strony podnoszą jedynie zarzuty dotyczące nieprawidłowości złożonego przez nich do akt sprawy operatu szacunkowego. W opinii Ministra Skarbu Państwa wskazane powyżej podstawy żądania zmiany ostatecznej decyzji w oparciu o art. 155 k.p.a. są nieuzasadnione. Postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, nie może rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej, a zmiana decyzji może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy pierwotnej. W rozpoznawanej sprawie brak jest uzasadnionych podstaw, aby w sposób wyróżniający potraktować sytuację prawną skarżących, który choć mogli to nie skorzystali z przysługującego im prawa wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] września 2008 r. Na powyższą decyzję H. W., B. B. i S. B. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie. Dodatkowo skarżący wnieśli o orzeczenie dokonania częściowej zmiany (pkt. [...]) decyzji Wojewody [...] z zobowiązaniem organu pierwszej instancji do wydania zezwolenia w obowiązującej formie na sporządzenie operatu szacunkowego w celu właściwego oszacowania mienia pozostawionego przez ojca skarżących poza obecnymi granicami kraju, korygującego operat szacunkowy wadliwie sporządzony w dniu [...] maja 2008 r. W uzasadnieniu skargi strony wskazały, że po dokonaniu ponownej analizy sporządzonego na potrzeby ówczesnego postępowania operatu szacunkowego, stwierdzono, że został on wykonany wadliwie. Przede wszystkim łącznie odliczona od powierzchni całkowitej budynków powierzchnia konstrukcji wynosiła [...]m2 + [...]m2 + [...]m2 = [...]m2 . W sporządzonym operacie szacunkowym odliczona powierzchnia konstrukcji budynków została pominięta i nie została wyceniona. Również w operacie szacunkowym nie obliczono powierzchni użytkowej poddasza (strychu) i nie dokonano wyceny. W treści operatu szacunkowego podano, że stopień zużycia technicznego budynku mieszkalnego wynosił [...]% i przyjęto, że okres trwałości budynku wynosił [...] lat, natomiast w sporządzonym operacie szacunkowym dnia [...] sierpnia 1991 roku ustalono, że stopień zużycia budynku w roku 1946 wynosił [...]%. Ponadto strony zarzuciły, że biegły z [...] transakcji nieruchomościami wybrał te najmniej korzystne dla strony. Do dokonania wyceny nie wyodrębniono z ogólnej ilości pozostawionych gruntów [...] ha łąki i obszarów gruntu zabudowanego (działki siedliskowej) o powierzchni [...] ha i nie dokonano wyceny wyodrębnionych powierzchni gruntów. W operacie szacunkowym nie uwzględniono również pozostawionych zasiewów . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi zaś , że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Ministra Skarbu Państwa oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego , wydane zostały w oparciu o treść art. 155 k.p.a. Przepis ten stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Powyższe oznacza, że dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo (lub nałożono na nią obowiązek), łącznie muszą być spełnione przesłanki: - istnienie decyzji ostatecznej, - za której uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, - zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji, - brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Przedmiotem postępowania wszczętego na wskazanej podstawie prawnej nie jest zatem ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy kolejny raz , lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej pod kątem spełnienia wymienionych wyżej warunków. Brak spełnienia któregokolwiek z nich, wklucza uwzględnienie wniosku i dokonanie zmiany decyzji. Istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy istnieją szczególne przesłanki, które przemawiają za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Poglądy powyższe znajdują pełne potwierdzenie w stanowisku doktryny prawa administracyjnego i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego . Sąd ten wielokrotnie podkreślał m.in. w wyroku z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. I OSK 586/06, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem, a w wyroku z dnia 25 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1810/09 jednoznacznie stwierdził , że celem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. jest ustalenie zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Jednocześnie zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. Podkreślić jednocześnie należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, zgodnie z którym przepis art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, a zatem takich, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględniać interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania określonej treści decyzji Zasadniczym warunkiem uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. jest to, aby przepisy szczególne nie sprzeciwiały się takiemu rozstrzygnięciu. Zastosowanie przepisu art. 155 k.p.a. nie może bowiem naruszać innych przepisów, ani też nie może stanowić gratyfikacji za łamanie prawa. Dopiero po ustaleniu, że uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej nie sprzeciwiają się przepisy szczególne, można przystąpić do badania czy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, przy czym słuszny interes strony nie może stać w kolizji z interesem społecznym. Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że rozpatrując wniesiony przez S. B., H. W. i B. B. wniosek o przeprowadzenie postępowania w trybie art. 155 k.p.a. , organ nie był uprawniony do ponownego badania przesłanek, które leżały u podstaw wydania przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] września 2008 r. , potwierdzającej w/w prawo do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami RP przez ich poprzednika prawnego A. B., lecz zobowiązany był do zbadania przesłanek stosowanego przepisu prawa. Tym samym , oceniając zaskarżoną decyzję Ministra Skarbu Państwa , Sąd również nie analizował zasadności wydania decyzji z dnia 1 września 2008r , lecz badał, czy organy administracji prawidłowo przeprowadziły postępowanie i oceniły sprawę uwzględniając treść art. 155 k.p.a. Zdaniem Sądu, postępowanie organów obu instancji ocenić należy jako prawidłowe. W sprawie niniejszej nie było sporne, że z uwagi na treść art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o potwierdzeniu prawa do rekompensaty (..) brak jest przepisów prawa, które stałyby na przeszkodzie w dokonaniu zmiany lub uchyleniu kwestionowanej przez Skarżących decyzji w trybie art. 155 k.p.a., jak również , że wyrazili oni zgodę na jej zmianę lub uchylenie, skoro sami wystąpili ze stosownym żądaniem. Przedmiotem polemiki pozostaje natomiast kwestia, czy za zmianą lub uchyleniem analizowanej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W ocenie Sądu stanowisko organów administracji zaprezentowane zostało z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa i ich wykładni. Sąd, w składzie orzekającym w sprawie niniejszej, akceptuje ustalenia i oceny dokonane przez Ministra Skarbu Państwa , brak jest zatem podstaw do ich ponownego przytaczania. Tytułem uzupełnienia , w następstwie oceny okoliczności faktycznych sprawy, wskazać jedynie należy , że w rozumieniu art.155 k.p.a., za nadrzędny interes społeczny uznać należy utrzymanie stabilnego porządku prawnego wyrażającego się w jednolitym stosowaniu obowiązujących przepisów prawa dla ogółu obywateli , z poszanowaniem zasady trwałości wydawanych orzeczeń administracyjnych. Powyższe oznacza, że wzruszenie ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r., wydanej z poszanowaniem przepisów stanowiących podstawę jej rozstrzygnięcia, od której zainteresowane strony nie wniosły odwołania , stanowiłoby w istocie stworzenie kolejnej , nadzwyczajnej instancji odwoławczej w celu ponownego określenia wysokości przyznanej stronom rekompensaty z tej przyczyny , że po upływie kilku lat od dokonania rozstrzygnięcia przez organ I instancji , ocenili oni , że nie jest ona wyliczona w sposób prawidłowy , a tym samym nie jest dla nich satysfakcjonująca. Takie stanowisko , nie zasługuje , zdaniem Sądu na aprobatę. O interesie społecznym lub słusznym interesie strony , można bowiem mówić jedynie w takich przypadkach gdy uwzględnienie każdego z tych interesów nie narusza prawa tj. nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem. Ponad wszelką wątpliwość , badanie interesu społecznego lub słusznego interesu strony, jako przesłanek warunkujących zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej, nie może polegać na badaniu prawidłowości decyzji ostatecznej. Gdyby tak było, postępowanie prowadzone trybie art.155 k.p.a. stawałoby się konkurencyjne dla postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Stanowiłoby to o niedopuszczalnym rozpoznaniu sprawy w trzeciej instancji, stanowiąc naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Natomiast przy ocenie, czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za zmianą decyzji ostatecznej organ powinien brać pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony , lecz ustalić i rozważyć wszystkie okoliczności, które pozwalają na dokonanie oceny, że żądanie strony jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację. Słuszny interes strony w rozumieniu tego przepisu musi zdaniem Sądu znajdować oparcie w obowiązujących przepisach prawa, a także nie może pozostawać w kolizji z należycie rozważonym interesem społecznym. Z uwagi na powyższe organy administracji dokonały zasadnej oceny, że Skarżący domagają się wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o subiektywne przekonanie o wadliwości operatu szacunkowego stanowiącego podstawę jej wydania. Odnosząc się do zarzutów skargi, podkreślić ponownie należy, że nie znajdują one uzasadnienia w niniejszej sprawie i w istocie nie odnoszą się do zaskarżonej decyzji, lecz zmierzają do merytorycznej polemiki z ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r., co na tym etapie postępowania nie może odnieść zamierzonego skutku, w postaci zmiany uprawnienia orzeczonego dla nich tym rozstrzygnięciem. Skarżący, przesłanki do zmiany kwestionowanej decyzji upatrują w rozbieżności wartości tej samej nieruchomości, która ma wynikać z dokonanej przez nich aktualizacji jej wyceny. Tym samym ich wniosek zmierza do tego, aby organ administracji rozpoznał ponownie sprawę merytorycznie, to jest dokonał ustalenia odszkodowania z uwzględnieniem obecnych cen. Takie ustalenia organu w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 k.p.a. , jak to przedstawiono wyżej , nie mogły zostać przeprowadzone. Zarzut dotyczący operatu szacunkowego mógł być formułowany wyłącznie w ramach postępowania zwykłego, bowiem w ramach postępowania nadzwyczajnego organ administracji nie prowadzi już postępowania dowodowego zmierzającego do wyjaśnienia sytuacji faktycznej umożliwiającej wypowiedzenie się w sposób merytoryczny w sprawie. Tymczasem zainteresowani na etapie postępowania zwykłego operatu nie kwestionowali a odszkodowanie zostało im wypłacone. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie , działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.