I SA/Wa 362/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, , po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. B. i A. J. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Postanowieniem z 12 października 2020 r. nr 312/SD/2020 Prezydent m.st. Warszawy (dalej jako organ I instancji/prezydent) zawiesił z urzędu, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako kpa) postępowanie w przedmiocie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul. [...], ozn. hip. nr [...], do czasu przedłożenia prawomocnego postanowienia sądu bądź aktu poświadczenia dziedziczenia, stwierdzającego nabycie spadku po zmarłym S. P.. Postanowieniem z 28 grudnia 2021 r. nr 1001/2021 Wojewoda Mazowiecki (dalej też jako organ II instancji/wojewoda) utrzymał w mocy powyższe postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia wojewoda wskazał, że postępowanie o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość prowadzone jest na podstawie art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899, dalej jako ugn) i z uwagi na szczególny charakter powyższego przepisu, stanowiącego wyjątek w stosunku do ogólnych zasad przyznawania odszkodowania, prawo do odszkodowania ma charakter wspólny dla wszystkich współwłaścicieli przeddekretowej nieruchomości i ich następców prawnych. W ocenie organu II instancji oznacza to, że w postępowaniu uczestniczą wszyscy uprawnieni, także ci którzy nie domagają się odszkodowania, a zatem wydanie rozstrzygnięcia w sprawie wymaga ustalenia następców prawnych zmarłego S. P.. Pismem z 27 stycznia 2022 r. A. B. i A. J. (dalej jako skarżący) złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie. Skarżący podnieśli, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania, albowiem w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne od którego miałby zależeć wynik sprawy. W ocenie skarżących odszkodowanie jest prawem podzielnym, które przysługuje każdemu ze współwłaścicieli w częściach odpowiadających ich udziałom we współwłasności, zaś roszczenie zgłoszone przez skarżących dotyczy udziału w wysokości 2/3 działki przy ulicy [...]. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako ppsa) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie jest orzeczeniem o charakterze procesowym, co powoduje, że zakres kognicji Sądu ogranicza się wyłącznie do oceny legalności zawieszenia postępowania i nie obejmuje oceny w kwestii merytorycznego rozstrzygnięcia. Podstawę prawną zawieszenia postępowania stanowił art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zgodnie z którym zawieszenie postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumieć należy kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, a więc poprzedzające rozpatrzenie sprawy, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Jako zagadnienie wstępne w niniejszej sprawie organy wskazały konieczność ustalenia następców prawnych po zmarłym współwłaścicielu przedmiotowej nieruchomości, S. P.. Postępowanie o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość prowadzone jest na podstawie art. 215 ugn. Zgodnie z powyższym przepisem, uprawnionymi do odszkodowania realizowanego na podstawie przepisów ugn są byli właściciele (ich następcy prawni) którzy utracili: gospodarstwo rolne na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze Miasta Stołecznego Warszawy przeszły na własność państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych właścicieli, prowadzący gospodarstwo, zostali pozbawieni faktycznego władania wspomnianym gospodarstwem po dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz właściciele (ich następcy prawni) domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego. Z regulacji tej wynika więc, że odszkodowanie mogło być przyznane za: a. dom jednorodzinny, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., b. działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Odszkodowanie ustala się, stosując odpowiednio przepisy dotyczące odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości, co znaczy, że stosuje się zarówno przepisy materialnoprawne, mające wpływ na jego wysokość, jak i przepisy proceduralne, określające tryb jego ustalania. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, jak trafnie wskazał organ II instancji, że art. 215 ugn ma charakter szczególny w stosunku do ogólnych zasad przyznawania odszkodowania przewidzianych w tej ustawie. Jest on zatem wyłączną podstawą ustalenia przesłanek przyznania odszkodowania, a jego szczególny charakter nakazuje ścisłą wykładnię. Przepis ten przesądza zatem, że chodzi o zaspokojenie roszczeń tylko tych właścicieli lub ich następców prawnych, którzy spełniają wszystkie wymienione w nim przesłanki. Niespełnienie którejkolwiek z nich powoduje brak podstaw do odszkodowania (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z 21 maja 2004 r., sygn. akt I SA 2187/02 i z 18 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1041/07). Analiza art. 215 ugn prowadzi do wniosku, że przepis ten zawiera w sobie dwa niezależne elementy: pierwszy to określenie przesłanek warunkujących przyznanie odszkodowania, drugi element to kwestia ustalenia wysokości odszkodowania w sytuacji, gdy wystąpiły przesłanki materialne warunkujące jego ustalenie. Postępowanie prowadzone w trybie art. 215 ugn nie zawsze kończy się ustaleniem odszkodowania, w sytuacji bowiem nieziszczenia się przesłanek określonych w art. 215 ugn kończy się wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia odszkodowania. Zatem występowania w jednym postępowaniu dwóch etapów postępowania (merytorycznego i ściśle odszkodowawczego) powoduje, że jeden etap jest nierozerwalnie związany z drugim i determinuje dla całego postępowania krąg osób, które winny brać w nim udział. W sytuacji zatem złożenia wniosku o odszkodowanie przez jednego ze spadkobierców, w tym postępowaniu winni brać udział również pozostali spadkobiercy, bo prawo to wynika z ich wspólnego prawa do ustalenia przesłanek do odszkodowania, które wynika z kolei ze wspólności praw spadkowych po dawnych współwłaścicielach. Wprawdzie odszkodowanie w trybie art. 215 ugn jest przyznawane na wniosek uprawnionego podmiotu, więc gdy ten nie złoży takiego wniosku, to odszkodowanie nie zostanie na jego rzecz ustalone. Jednak musi mieć zagwarantowany udział w tym postępowaniu, aby mieć wpływ na wynik postępowania w zakresie ustalenia przesłanek warunkujących przyznanie odszkodowania. Co prawda przesłanki do odszkodowania mogą być różne dla poszczególnych spadkobierców, jednak najczęściej będą oparte na wspólnej podstawie faktycznej. To wszystko przesądza o konieczności zapewnienia udziału w postępowaniu wszczętym przez część spadkobierców także pozostałym spadkobiercom, przy czym bez znaczenia jest, że postępowanie to nie dotyczy ich żądania ustalenia odszkodowania. Nie można też nie zauważać potrzeby uniknięcia rozbieżności w ocenie przyszłych żądań odszkodowawczych tych ostatnich osób. Gdyby bowiem przyjąć odmienne stanowisko, w każdym następnym postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 215 ugn na wniosek kolejnego współwłaściciela nieruchomości warszawskiej (lub jego następcy) wystąpiłaby konieczność badania przesłanek określonych w tym artykule w stosunku do tej samej nieruchomości, co stałoby w sprzeczności z określoną w art. 110 kpa zasadą związania organu wydaną decyzją. Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że jak wynika z akt sprawy, przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność S. P. w 1/3 części oraz F. R. w 2/3 częściach. Skarżący swoje prawo do odszkodowania wywodzą z następstwa prawnego po F. R.. W świetle przedstawionych rozważań w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że w udział w postępowaniu należy zapewnić także następcom prawnym S. P.. Pismem z 4 maja 2020 r. organ I instancji wezwał strony do nadesłania informacji na temat adresu zamieszkania wymienionego, lub jego ewentualnych następców prawnych, wraz z dokumentacją potwierdzającą następstwo prawne, w terminie 14 dni pod rygorem zawieszenia postępowania. Żądane dokumenty nie zostały przez skarżących nadesłane. Wskazać w tym miejscu należy, że organy administracji publicznej nie mają możliwości samodzielnego ustalenia spadkobierców osób zmarłych, bo dowodem następstwa prawnego może być jedynie postanowienie sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialne poświadczenie aktu dziedziczenia. Zgodnie bowiem z art. 1025 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2022 poz. 1360) domniemanie, że dana osoba jest spadkobiercą wynika jedynie albo z treści postanowienia sądowego o stwierdzeniu nabycia spadku albo z notarialnego poświadczenia dziedziczenia. Tylko na podstawie takich dokumentów może zatem zostać wykazane następstwo prawne po spadkodawcy. Jednocześnie organ administracji publicznej nie jest uprawniony do tego, aby samodzielnie zainicjować przed sądem powszechnym postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku bądź wystąpić w imieniu strony o sporządzenie aktu poświadczenia dziedziczenia. Z tych względów w ocenie Sądu zasadne było zawieszenie postępowania do czasu przedłożenia dokumentów potwierdzających następstwo prawne po S. P. a zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd podziela stanowisko skarżących, że świadczenie pieniężne (w tym odszkodowanie) ma charakter podzielny, jak jednak wskazano powyżej, postępowanie prowadzone na podstawie art. 215 ugn ma charakter wyjątkowy w stosunku do innych postępowań odszkodowawczych, gdyż poza elementem stricte odszkodowawczym w postępowaniu tym następuje także ustalenie przesłanek materialnoprawnych, warunkujących ustalenie odszkodowania, zaś prawo do ustalenia wskazanych przesłanek ma charakter wspólny dla wszystkich współwłaścicieli i ich następców prawnych. Nie ma również znaczenia w sprawie fakt, że skarżący zgłaszają roszczenie do odszkodowania wyłącznie za udział w wysokości 2/3 działki stanowiącej przedmiotową nieruchomość, przesłanki ustalenia odszkodowania określone w art. 215 ugn ustalane są w odniesieniu do nieruchomości, a nie poszczególnych jej udziałów, tym samym decyzja stwierdzająca przesłanki do ustalenia odszkodowania za ułamkową część nieruchomości wywiera również skutki prawne w stosunku do pozostałych współwłaścicieli, którzy zgodnie z art. 10 kpa muszą mieć zapewniony czynny udział w postępowaniu. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 ppsa.