I SA/Wa 369/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: WSA Maria Tarnowska WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Ewa Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2010 r. sprawy ze skargi P. [....] S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [..] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nabycia nieodpłatnie mienia przez gminę oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [..] grudnia 2009 r. nr[...] , po rozpatrzeniu odwołania P. S.A. (dalej powoływana jako skarżąca Spółka) utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [..] stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Z. prawa własności nieruchomości gruntowej oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [..] o pow. [...] ha, położonej w jednostce ewidencyjnej [..], obręb [...]. I. Stan faktyczny sprawy. 1. Wojewoda [....] decyzją z [...] września 2009 r., nr [...] stwierdził nabycie, z mocy prawa przez Gminę Z. opisanej powyżej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji komunalizacyjnej na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) - dalej powoływana jako ustawa komunalizacyjna, z uwagi na fakt, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. 2. Odwołanie od decyzji Wojewody wniosła skarżąca spółka domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podniesiono, że przedmiotowa nieruchomość jako oddana przed 27 maja 1990 r. w zarząd przedsiębiorstwu państwowemu P. S.A. nie podlega komunalizacji. Skarżąca Spółka wskazała w szczególności, że organ niesłusznie pominął jako dowód decyzję ustalającą opłaty z tytułu zarządu, jak również regulacje zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.). 3. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymując w mocy decyzję Wojewody [...] stwierdziła, że odwołującemu nie przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, który eliminowałby komunalizację przedmiotowego mienia z mocy prawa. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że w dacie wydania decyzji o ustaleniu opłaty rocznej, tj. [...] października 1990 r. obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz.99), zgodnie z którą państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej - za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Organ wskazał zatem, że istnienia zarządu nie można domniemywać, lecz wynikać on musi z aktu administracyjnego lub umowy. Komisja podniosła także, że za dowód posiadania zarządu, wbrew twierdzeniom skarżącej spółki, nie można także uznać decyzji ustalającej opłaty z tytułu zarządu lub użytkowania wieczystego nieruchomości, co potwierdzone zostało w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. II. Zarzuty zawarte w skardze oraz stanowisko organu. 1. Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła skarżąca Spółka wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]. W skardze zarzucono naruszenie: - art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, - art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa komercjalizacyjna); - art. art. 7, 8, 10, 77 § 1, 107 oraz 138 § 1 pkt 1 k.p.a., - art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W uzasadnieniu swojego stanowiska skarżąca Spółka wyjaśniła, że jej zdaniem mieniem należącym do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego przed datą 27 maja 1990 r. były tylko te prawa majątkowe Skarbu Państwa, które nie znajdowały się wówczas pod zarządem innych niż państwo, państwowych osób prawnych. Zdaniem skarżącej spółki brak jest podstaw do przyjęcia, że w dniu [...] maja 1990 r. nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Organy orzekające zatem w sposób nieuprawniony ustaliły, że sporna nieruchomość należała w sensie prawnym do rad narodowych i terenowych organów administracji. Skoro zaś nieruchomość nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji, tym samym nie podlegała komunalizacji i pozostała własnością Skarbu Państwa. 2. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. III. Uzasadnienie prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Stan faktyczny w sprawie jest oczywisty, dlatego Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w zaskarżonej decyzji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. 2. Podstawowym zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie, czy w dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo P. S.A. dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, co by wykluczało możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez to przedsiębiorstwo było jedynie władztwem faktycznym. 3. W ocenie Sądu organ trafnie uznał, że w dniu wejścia w życie powołanej ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. przedmiotowe mienie, nie było przedmiotem zarządu. Okoliczność ta wynika z braku aktu administracyjnego, który kreowałby takie prawo P. S.A. do przedmiotowej działki przed dniem 27 maja 1990 r. 4. Nadmienić w tym miejscu należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalona jest linia orzecznicza przyjmująca, że w sprawach dotyczących określonego mienia nieruchomego, pozostającego w dyspozycji faktycznej P. S.A. decydujące znaczenie odgrywa okoliczność, czy przedsiębiorstwo legitymowało się w stosunku do tego rodzaju mienia decyzją o ustanowieniu prawa zarządu (użytkowania). Jedynie bowiem istniejący po stronie przedsiębiorstwa tego rodzaju tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego powodu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa. Tego rodzaju pogląd wyrażony został przez Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu wyrokach w tym m. in. w wyrokach z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 942/07, I OSK 940/07 i I OSK 941/07. W orzeczeniach tych Sąd zwrócił w szczególności uwagę, że dysponowanie, czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są bowiem tożsame z pojęciem "należy do", które w swym semantycznym zakresie wskazuje na aspekt prawnorzeczowy. Zgodnie natomiast z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać (por. wyroki NSA: z dnia 10 czerwca 1998 r. sygn. akt I SA 1989/97, publ. LEX nr 45054; z dnia 5 listopada 1999 r. sygn. akt I SA 2240/98, publ. LEX nr 47368; z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 1295/05, publ. LEX nr 194864). 5. Zarzuty podniesione w skardze były analogiczne do treści zarzutów zgłaszanych przez skarżącą spółkę w odwołaniu, do których to zarzutów szczegółowo odniosła się Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i stanowią polemikę z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład orzekający w tej sprawie podziela w pełni stanowisko jak i argumentację prawną wyrażoną przez organ odwoławczy, a tym samym uznaje za prawidłowe rozstrzygnięcie zapadłe w tej sprawie. 6. Wbrew twierdzeniom skarżącej spółki, podstawą do nabycia tytułu prawnego do mienia objętego komunalizacją nie stanowią przepisy powołanej kolejowej ustawy komercjalizacyjnej (art. 34 i 34a). Akt ten ma bowiem charakter ogólnego aktu normatywnego, który nie reguluje stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz może stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Podobnie decyzja organu administracji ustalająca opłaty z tytułu zarządu, potwierdzać może jedynie faktyczne władztwo nad skomunalizowaną nieruchomością. 7. Brak tytułu prawnego P. S.A. w dniu 27 maja 1990 r. do spornej nieruchomości oznacza, że w sensie prawnym należała ona wówczas w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Sąd uznał za niezasadny zarzuty naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Akta sprawy zostały uzupełnione o zaświadczenie Starosty [...] z dnia [...] września 2008 r. wskazującego stan nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r., z którego wynika, że działka nr [...] o pow. [...] ha stanowiła własność Skarbu Państwa we władaniu P. – Stacja [...]. W tym stanie rzeczy spełnione zostały wszystkie marterialonoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji