I SA/Wa 370/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie WSA Elżbieta Lenart (spr.) asesor WSA Jerzy Siegień Protokolant Emilia Rutkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi M. W. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie skierowania lekarza i lekarza-[...] na przeszkolenie oraz stwierdzenie niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżoną uchwałę; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Naczelnej Rady Lekarskiej na rzecz G. K. wykonującego zawód adwokata w Kancelarii Adwokackiej usytuowanej w W. przy ulicy [...] nr lokalu [...] kwotę wysokości 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. I SA/Wa 370/05 UZASADNIENIE Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] stycznia 2005 roku nr [...] Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej utrzymało w mocy uchwałę nr [...]. Okręgowej Rady Lekarskiej w W. z dnia [...] września 2004 roku. Z akt sprawy wynika, że lekarz i lekarz [...] M. W. w dniu 16 lutego 2003 r. złożył wniosek do Komisji d/s Rejestracji i Prawa Wykonywania Zawodu Okręgowej Rady Lekarskiej w W. o wpis do rejestru Okręgowej Izby Lekarskiej w W. oraz wydanie "Prawa wykonywania zawodu lekarza" i "Prawa wykonywania zawodu lekarza [...]". Na wniosek Komisji, po zapoznaniu się z dokumentacją złożoną przez M. W., Prezydium Okręgowej Rady Lekarskiej w W. uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. dokonało wpisu w/w do rejestru Okręgowej Izby Lekarskiej w W. jako lekarza i wydało nowy dokument "Prawo wykonywania zawodu lekarza" oraz uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. dokonało wpisu do rejestru Okręgowej Izby Lekarskiej w W. jako lekarza [...] i wydało nowy dokument "Prawo wykonywania zawodu lekarza [...]". M. W., równocześnie z wnioskiem o wpisanie do rejestru Okręgowej Izby Lekarskiej w W., złożył wniosek o wydanie zezwolenia na wykonywanie indywidualnej praktyki lekarskiej wyłącznie w miejscu wezwania i wpis do rejestru praktyk lekarskich. Na podstawie ponownej analizy złożonych dokumentów, Komisja d/s Rejestracji i Prawa Wykonywania Zawodu zmieniła swoją decyzję stwierdzając, iż istnieją podstawy do uznania M. W. jako nie wykonującego zawodu lekarza przez okres ostatnich 5 lat tj. do dnia podjęcia uchwały o wpisie do rejestru i dokonała odpowiedniego wpisu urzędowego w dokumencie "Prawo wykonywania zawodu lekarza". M. W. zgłosił się po odbiór w/w dokumentu w marcu 2004 r. i na tę decyzję Komisji złożył skargę do Przewodniczącego Okręgowej Rady Lekarskiej w W. W związku z powyższym, uchwałą Prezydium Okręgowej Rady Lekarskiej w W. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r., powołano zespół w składzie: dr A. K., dr K. P. i mec. E. B., w sprawie ustalenia zasadności decyzji Komisji d/s rejestracji i prawa wykonywania zawodu odnośnie prawidłowości wydania decyzji w sprawie ciągłości wykonywania zawodu lekarza przez lekarza M. W. w ciągu ostatnich pięciu lat. Zespół, po zapoznaniu się z całością złożonej dokumentacji, stwierdził, że M. W. nie udowodnił, ani nie udokumentował faktu wykonywania zawodu lekarza oraz zawodu lekarza [...], jak również nie zarejestrował gabinetu w Okręgowej Izbie Lekarskiej w W., do czego był zobowiązany w terminie do dnia 31 grudnia 1999 r., a zatem nie wypełnił ustawowych obowiązków do wykonywania zawodu zgodnie z przepisami prawa. Zespól potwierdził, iż istnieją podstawy do uznania doktora M. W. za nie wykonującego zawód lekarza jak i lekarza dentysty przez okres dłuższy niż 5 lat. Po zapoznaniu się z opinią w/w Zespołu, Okręgowa Rada Lekarska uznała, że istnieją podstawy do uznania M. W. za nie wykonującego, przez okres dłuższy niż 5 lat, zawodu lekarza i lekarza dentysty. W związku z tym Okręgowa Rada Lekarska w W. w dniu [...] sierpnia 2004 r. podjęła uchwałę Nr [...]. w sprawie ustalenia przerwy w wykonywaniu zawodu lekarza i lekarza [...] przez lekarza i lekarza [...] M. W. i ustaliła, iż przerwa w wykonywaniu zawodu lekarza i lekarza [...] przez lekarza i lekarza dentystę M. W. przekroczyła okres 5 lat, to jest okres przewidziany przepisem art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (D. U. Nr 21 poz. 204 ze zm.). Następnie Okręgowa Rada Lekarska w W. podjęła uchwałę Nr [...]. z dnia [...] września 2004 r. w sprawie skierowania lekarza i lekarza [...] M. W. na przeszkolenie w związku ze stwierdzoną przerwą w wykonywaniu zawodu lekarza i lekarza [...] przez okres dłuższy niż 5 lat. Rada uznała, iż w związku ze stwierdzoną przerwą w wykonywaniu zawodu lekarza przez okres dłuższy niż 5 lat i zamiarem podjęcia wykonywania zawodu przez lekarza M. W. w formie indywidualnej praktyki lekarskiej wyłącznie w miejscu wezwania, zobowiązuje się go do odbycia przeszkolenia w Szpitalu [...] im. Prof. W. O. w W. przy ul. [...], pod nadzorem dr M. K. na okres obejmujący 3 miesiące stażu adaptacyjnego w zakresie chorób wewnętrznych i 3 miesiące stażu adaptacyjnego w zakresie chirurgii ogólnej. Rada uznała również, że w związku ze stwierdzoną przerwą w wykonywaniu zawodu lekarza [...] przez okres dłuższy niż 5 lat i zamiarem podjęcia wykonywania zawodu przez lekarza [...] M. W., zobowiązuje się go do odbycia przeszkolenia w Szpitalu Klinicznym im. [...] w W. przy ul. [...], pod nadzorem lekarza [...] J. B. na okres obejmujący 6 miesięcy stażu adaptacyjnego w zakresie [...] ogólnej. Rada wstrzymała także postępowanie wszczęte w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie indywidualnej praktyki lekarskiej wyłącznie w miejscu wezwania i wpisu do rejestru indywidualnych praktyk lekarskich, do dnia zakończenia przeszkolenia w zakresie wykonywania zawodu lekarza. Od powyższych uchwał: Prezydium Okręgowej Rady Lekarskiej w W. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. i Okręgowej Rady Lekarskiej w W. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. oraz Nr [...] z dnia [...] września 2004 r. M. W. wniósł odwołanie, domagając się stwierdzenia ich nieważności. Po rozpatrzeniu jego odwołania, Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej uchwałą z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną uchwałę nr [...] Okręgowej Rady Lekarskiej w W. z dnia [...] września 2004 r. w sprawie skierowania lekarza i lekarza [...] M. W. na przeszkolenie w związku ze stwierdzoną przerwą w wykonywaniu zawodu lekarza i lekarza [...] przez okres dłuższy niż 5 lat. Natomiast odwołanie lekarza M. W. w części dotyczącej odwołania od uchwały Nr [...] Prezydium Okręgowej Rady Lekarskiej w W. z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia zasadności decyzji Komisji d/s rejestracji i prawa wykonywania zawodu odnośnie prawidłowości wydania decyzji w sprawie ciągłości wykonywania zawodu lekarza przez lekarza M. W. w ciągu ostatnich pięciu lat - pozostawiła bez rozpatrzenia w związku z niedopuszczalnością odwołania od w/w uchwały, bowiem Rada podjęła tę uchwałę w ramach swoich prac wewnątrzinstancyjnych i od tej uchwały nie służy odwołanie. Poza tym, uchwała ta nie weszła do obrotu prawnego, a więc pomimo, że została wydana, nie została stronie doręczona, bowiem stanowi czynność materialno- techniczną. Na powyższą uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia [...] stycznia 2005 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. W. Domagał się stwierdzenia jej nieważności, a także stwierdzenia nieważności poprzedzających ją uchwał, zarzucając im naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego. W odpowiedzi na skargę Naczelna Rada Lekarska podtrzymała swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały i wniosła o oddalenie skargi oraz o utrzymanie w mocy zaskarżonych decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art.13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowoadministracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją odwoławczą od ostatecznej decyzji administracyjnej a - jak wspomniano wyżej - ocenia ten akt pod względem legalności. Należy także podkreślić, że stosownie do treści art.134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że oceniając zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem, Sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie, nie będąc związany granicami skargi, Sąd stwierdził, że należało uwzględnić skargę M. W. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia [...] stycznia 2005 r., ale tylko i wyłącznie z uwagi na uchybienia formalne (proceduralne), natomiast Sąd nie zajmował się kwestiami medycznymi, co leży w gestii organów samorządu lekarskiego. Z treści art. 4 ust.2 pkt. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o izbach lekarskich (Dz. U. Nr 30, poz.158 ze zmianami) wynika, że samorząd lekarzy wykonuje swoje zadania określone w ust. 1 ustawy, między innymi poprzez przyznawanie prawa wykonywania zawodu lekarza i prowadzenie rejestru lekarzy. Jednocześnie przepis art.14 ust.1 i ust.2 wskazanej wyżej ustawy o izbach lekarskich stanowi, że do uchwał samorządu lekarzy w sprawach stwierdzenia prawa wykonywania zawodu bądź pozbawienia z powodu niezdolności do wykonywania zawodu, stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego odnoszące się do decyzji administracyjnych, a na uchwały te przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Oznacza to, że mamy tutaj do czynienia z sytuacją, gdy określony organ państwowy bądź inny podmiot, jest powołany z mocy prawa lub na podstawie porozumienia, do załatwienia indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej , a tym samym jest uprawniony do stosowania prawa administracyjnego materialnego i procesowego. Zatem procedura podjęcia stosownej uchwały przez organ samorządu lekarzy, powinna spełniać kryteria dotyczące wydania decyzji, powinna być także zgodna z przepisami w/w ustawy o izbach lekarskich oraz ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty ( Dz. U. z 2002 r. Nr 21 poz. 204). Zgodnie z art. 9 ustawy o izbach lekarskich, uchwały organów samorządu lekarzy podejmowane są zwykłą większością głosów, przy obecności co najmniej połowy członków danego organu. Tymczasem w aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek dokumentacji dotyczącej procedury podejmowania zaskarżonej uchwały przez Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej. Na przykład, nie ma protokołu z posiedzenia prezydium, nie wiadomo, ile osób było obecnych i jakie były wyniki głosowania. Poza tym podjęta uchwała nie obejmowała całości skargi M. W., który wniósł odwołanie od trzech uchwał: Prezydium Okręgowej Rady Lekarskiej w W. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r., Okręgowej Rady Lekarskiej w W. Nr [...], z dnia [...] sierpnia 2004 r. i Nr [...] z dnia [...] września 2004 r. Natomiast w/w uchwała utrzymała w mocy tylko uchwałę nr [...] Okręgowej Rady Lekarskiej w W. z dnia [...] września 2004 roku, zaś nie zajęła stanowiska w sprawie uchwały Okręgowej Rady Lekarskiej w W. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. Również w sposób nieprawidłowy Prezydium odwołanie od uchwały Prezydium Okręgowej Rady Lekarskiej w W. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. pozostawiła bez rozpatrzenia w związku z niedopuszczalnością odwołania od niej. Jeżeli już Rada uznała odwołanie od w/w uchwały za niedopuszczalne, to powinna stwierdzić tylko niedopuszczalność odwołania, nie zaś stwierdzać o tym, że pozostawia je bez rozpatrzenia. Te wszystkie uchybienia formalne powodują, że treść uchwały i sposób jej podjęcia nie odpowiadają prawu, a tylko uchwała prawidłowa co do formy i treści, może być rozpoznana i oceniana przez Sąd. Jeżeli uchwała będzie podjęta w sposób prawidłowy i swoim zakresem obejmować całość skargi (odwołanie od trzech uchwał), to dopiero wtedy może być rozpoznana merytorycznie przez Sąd, który wówczas będzie oceniał zarówno ją, jak i uchwały rozpoznane przez nią. Podsumowując, ponieważ powyższa uchwała jest wadliwa z powodów formalnych, dlatego też Sąd musiał powstrzymać się od jej oceny merytorycznej, bowiem dopiero uchwała wydana w prawidłowej formie, może być przedmiotem oceny przez Sąd co do istoty sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.145 §1 pkt.1 lit c i art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 152, poz. 1270 ze zmianami), orzekł jak w sentencji wyroku.