I SA/Wa 370/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: sędzia WSA Maria Tarnowska asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Marta Maciejkowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi Miasta I. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia mienia przez powiat z mocy prawa oddala skargę. Minister Skarbu Państwa, po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Powiatu I. oraz odwołania Prezydenta Miasta I., decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia przez Powiat I. z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa, mienia Skarbu Państwa. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. odmówił stwierdzenia nabycia przez Powiat I. z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa, mienia Skarbu Państwa, stanowiącego odcinek drogi powiatowej przebiegającej przez I. stanowiącej ul. [...] od skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] do skrzyżowania ul.[...] w ciągu której znajduje się obiekt inżynierski tzw. [...], usytuowana nad torami kolejowymi. U uzasadnieniu wskazał, że brak jest dokumentacji dającej podstawę do stwierdzenia nabycia przedmiotowego mienia przez Powiat I. Od powyższej decyzji Zarząd Powiatu I. wniósł odwołanie, zarzucając Wojewodzie wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Od przedmiotowej decyzji odwołanie złożył również Prezydent Miasta I. zarzucając Wojewodzie niepodjęcie działań w celu sporządzenia dokumentacji określonej przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lutego 1999 r. w sprawie trybu przekazywania mienia powiatom i miastom na prawach powiatu oraz określenia kategorii mienia wyłączonego z przekazywania (Dz. U. Nr 13, poz. 114) oraz naruszenie przepisu art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) poprzez odmowę stwierdzenia nabycia przedmiotowego mienia z powodu braku dokumentacji inwentaryzacyjnej. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zarzuty przedstawione w odwołaniach Prezydenta Miasta I. oraz Zarządu Powiatu I. nie zasługują na uwzględnienie. Minister podał, że - jak zaznaczył Wojewoda [...] w swojej decyzji - fundamentalne znaczenie dla sprawy mają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lutego 1999 r. w sprawie trybu przekazania mienia (...). Organ pierwszej instancji wydaje bowiem decyzję w trybie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r., w oparciu o dokumentację inwentaryzacyjną, sporządzoną przez Komisję Inwentaryzacyjną mienia Skarbu Państwa. Zdaniem Ministra Skarbu Państwa, Wojewoda podjął niezbędne kroki zmierzające do ustalenia, czy stosowna dokumentacja odnosząca się do spornego mienia została sporządzona. Przewodniczący Komisji Inwentaryzacyjnej, ustosunkowując się do wystąpienia organu pierwszej instancji, przedstawił stanowisko, z którego wynika, że dokumentacja taka nie została sporządzona, a co za tym idzie nie ma podstaw do sporządzenia protokołu zdawczo-odbiorczego, bowiem do Komisji Inwentaryzacyjnej nie wpłynęła dokumentacja niezbędna do przygotowania stosownych dokumentów. Z akt sprawy wynika, iż sporna nieruchomość nie została zaliczona do żadnej z kategorii dróg, tj. odcinek ten nie został zaliczony do dróg wojewódzkich, powiatowych lub gminnych. Żaden z organów samorządowych nie podjął również uchwały o zaliczeniu przedmiotowego odcinka drogi do kategorii dróg publicznych. Na chwilę obecną nie ma dokumentów uprawniających Wojewodę [...] do stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Powiat I. spornego mienia, bowiem nie można ustalić zarządcy spornego odcinka drogi. Minister podał, że Wojewoda [...] pismem z dnia 22 maja 2007 r. wystąpił do Ministra Transportu (obecnie Ministra Infrastruktury) z wnioskiem o zaliczenie spornego odcinka ul. [...] w I., do odpowiedniej kategorii dróg, zgodnie, z art. 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.). Zaliczenie spornego odcinka drogi do określonej kategorii dróg umożliwi przekazanie spornego mienia określonej jednostce samorządu terytorialnego. Od decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2008 r. Miasto I. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zarzucając organowi: 1) niezgodne z materiałem dowodowym znajdującym się w aktach sprawy ustalenie, że tzw. [...] nie była zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych; 2) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 KPA w związku z art. 60 ust. 1 i 3 oraz art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną polegające na nieuzasadnionym utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. tylko z tego powodu, że nie została sporządzona dokumentacja inwentaryzacyjna; 3) naruszenie art. 7 i 77 KPA polegające na pominięciu przez Ministra Skarbu Państwa wniosku Miasta I. zawartego w odwołaniu od decyzji Wojewody [...], aby organ pierwszej instancji sporządził dokumenty niezbędne dla Komisji Inwentaryzacyjnej dla sporządzenia dokumentacji inwentaryzacyjnej, a także na niewszczęciu z urzędu postępowania dotyczącego odtworzenia zaginionych akt względnie na niezleceniu organowi pierwszej instancji wszczęcia takiego postępowania. W uzasadnieniu Miasto I. podniosło, że Minister Skarbu Państwa w swojej decyzji zupełnie pominął fakt, że niniejsza sprawa dotyczy obiektu, który przed dniem 1 stycznia 1999 r. był zarządzany przez Wojewódzką Dyrekcję Dróg. Z art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. wynika, że z dniem 1 stycznia 1999 r. dotychczasowe drogi krajowe i wojewódzkie, nie wymienione w ust. 1 stają się drogami powiatowymi. W związku z powyższym kładka pakoska, stanowiąca uprzednio część drogi zarządzanej przez Wojewódzką Dyrekcję Dróg stała się z mocy prawa mieniem Powiatu I. W ocenie skarżącego fakt ten został przyznany przez Wojewodę w zaskarżonej decyzji, co wynika chociażby ze wskazania tego przepisu w podstawie prawnej decyzji. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Starosty [...] z dnia 18 maja 2005 r. kładka jest mieniem przekazanym przez poprzedniego zarządcę Wojewódzką Dyrekcję Dróg w B. do Zarządu Dróg Wojewódzkich w B. protokołem zdawczo-odbiorczym wraz z ul. [...], która posiadała i posiada kategorię drogi wojewódzkiej. Z tego samego pisma wynika, że kserokopię dokumentacji kładki [...] przekazano Wojewodzie pismem z dnia 18 października 2004 r. Z wyjaśnień jednej ze stron złożonych do protokołu rozprawy z dnia 16 października 2006 r. wynika, że przedmiotowy odcinek ulicy przed dniem 1 stycznia 1999 r. zaliczony był do kategorii dróg publicznych. Te okoliczności są potwierdzeniem, że kładka [...] przed 1 stycznia 1999 r. należała do kategorii dróg publicznych. W takiej sytuacji zdaniem skarżącego powinien być zastosowany przepis art. 103 ustawy z· dnia 3 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w związku z reformą administracji na przełomie 1998 r. i 1999 r. kładka była przedmiotem przekazania przez Wojewódzką Dyrekcję Dróg w B. do Zarządu Dróg Wojewódzkich w B. protokołem zdawczo-odbiorczym. Gdyby założyć, że takie przekazanie nie odbyło się, to w dalszym ciągu do tego odcinka drogi znajduje zastosowanie art. 103 ust. 3 wyżej wymienionej ustawy. Zdaniem skarżącego, w sytuacji gdy niektóre dokumenty (protokół zdawczo-odbiorczy) związane z przekazaniem kładki na rzecz Powiatu zaginęły, to Wojewoda powinien przeprowadzić postępowanie dotyczące odtworzenia zaginionych akt. W ocenie Miasta I., skoro mienie podlega nabyciu przez powiat z mocy prawa na podstawie. art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, to nie można mówić o jego przekazywaniu. W tym przypadku dokumenty wymienione w rozporządzeniu mają jedynie charakter pomocniczy, porządkowy, a ich brak nie może być podstawą do odmowy wydania decyzji deklaratoryjnej. Wojewoda jako przedstawiciel administracji rządowej dysponujący odpowiednimi środkami prawnymi powinien przezwyciężyć te przeszkody we własnym zakresie, w szczególności sporządzając stosowne dokumenty lub zlecając sporządzenie tych dokumentów powołanej przez siebie komisji. Zdaniem skarżącego sprawa powinna być ponownie skierowana do organu pierwszej instancji w celu przeprowadzenia postępowania administracyjnego dotyczącego odtworzenia akt, przez co byłoby możliwe wydanie decyzji w sprawie zaliczenia kładki [...] do dróg powiatowych zgodnie z art. 103 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy ustawy reformujące administrację publiczną. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Należy zauważyć, że w niniejszej sprawie podstawę prawną stanowił art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, według którego mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów niniejszej ustawy z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu nabycie mienia, o którym mowa w ust. 1, stwierdza wojewoda w drodze decyzji. W takim przypadku organ prowadzący postępowanie obowiązany jest prowadzić postępowanie uwłaszczeniowe uwzględniając tryb uwłaszczenia określony w przepisach - wydanego na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm. ) - rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lutego 1999 r. w sprawie trybu przekazywania mienia przez Skarb Państwa powiatom i miastom na prawach powiatu oraz określenia kategorii mienia wyłączonego z przekazywania. Z przepisów tegoż rozporządzenia wynika, że inicjatorem procesu nabycia z mocy prawa mienia w trybie art. 60 ust. 1 powołanej wyżej ustawy jest zarząd powiatu. Organ ten sporządza bowiem wykaz państwowych jednostek organizacyjnych i instytucji, które władają mieniem podlegającym przekazaniu. Po sporządzeniu wykazu zarząd powiatu zawiadamia jednostki organizacyjne władające tym mieniem o terminie przeprowadzenia inwentaryzacji i obowiązku przygotowania przez te podmioty dokumentów dotyczących mienia (§ 4 rozp.). Wspomnianą wyżej inwentaryzację przeprowadza czteroosobowa komisja, w której skład wchodzi dwóch przedstawicieli wojewody i dwóch przedstawicieli zarządu powiatu (§ 5 ust. 1 rozp.). W toku postępowania inwentaryzacyjnego komisja inwentaryzuje mienie i sporządza z tej czynności projekt protokołu zdawczo-odbiorczego (§ 6 ust. 1 rozp.). Przekazywanie mienia następuje na podstawie protokołu zdawczo – odbiorczego podpisanego przez kierownika jednostki organizacyjnej władającej mieniem i dwóch przedstawicieli powiatu zaopatrzonego w dokumentację prawno – finansową przekazywanej jednostki (§ 6 ust. 2 i 3 rozp.). Zdaniem Sądu, z przedstawionej wyżej procedury nabycia mienia przez powiat wynika, że zarząd powiatu wszczyna swoim wnioskiem postępowanie przed wojewodą, dołączając do wniosku o wydanie decyzji uwłaszczeniowej dowody w postaci protokołu zdawczo-odbiorczego wraz z dokumentacją (§ 6 ust. 2 rozp.). Protokół zdawczo-odbiorczy wraz z dokumentacją stanowią zatem niezbędne dowody, na podstawie których wojewoda wydaje decyzję potwierdzającą nabycie przez powiat z dniem 1 stycznia 1999 r. określonych w tym protokole składników mienia (art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r.). Tymczasem ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Powiat I. nie jest zainteresowany przejęciem obiektu drogowego tzw. kładki [...] (pismo Starosty Powiatowego w I. z dnia 5 grudnia 2003 r., nr [...], pismo Starosty z dnia 13 sierpnia 2004 r., nr [...]). W piśmie z dnia 18 maja 2005 r., nr [...] Starosta I. wprost stwierdził, że "...nie przewiduje przedstawienia Komisji Inwentaryzacyjnej propozycji wraz z dokumentacją, która kwalifikowałaby "Kładkę [...]" jako mienie Powiatu I.". Jednocześnie mimo pism skierowanych przez Wojewodę [...] - do Przewodniczącej Komisji Inwentaryzacyjnej Powiatu I. (pismo z dnia 30 września 2003 r. i 28 lipca 2006 r.) Komisja Inwentaryzacyjna Mienia Skarbu Państwa Powiatu I. stwierdziła, że zgromadzona przez Komisję dokumentacja nie pozwala na wskazanie zarządcy kładki pakoskiej (pismo Komisji z dnia 31 października 2003 r.) oraz że nie ma możliwości sporządzenia dokumentacji inwentaryzacyjnej stanowiącej podstawę sporządzenia protokołu zdawczo – odbiorczego, ponieważ do Komisji nie wpłynęła stosowna dokumentacja w tym zakresie (pismo Komisji z dnia 1 sierpnia 2006 r.). Wymaga również zwrócenia uwagi na występujący w sprawie spór, co do jednostki władającej kładką [...]. Z akt sprawy wynika, że każda z występujących w sprawie jednostek samorządu terytorialnego twierdzi, iż do kładki [...] nie posiada żadnych praw (Powiat - pismo z dnia 25 listopada 2005 r., Województwo [...]– pismo z dnia 20 lutego 2002 r., Miasto I. – pismo z dnia 29 grudnia 2003 r.). W sprawie istnieje również spór, co do przebiegu drogi wojewódzkiej nr [...] i tego w ciągu jakiej drogi znajduje się ta kładka. Zdaniem Zarządu Dróg Powiatowych w I. z/s w L. (pismo z dnia 14 maja 2003 r.) i Powiatu I. (pismo z dnia 18 października 2004 r.) kładka leży w ciągu drogi wojewódzkiej - ul. [...], natomiast zdaniem Zarządu Dróg Wojewódzkich w B. (pismo z dnia 14 lipca 2003 r.) i Województwa [...] (pismo z dnia 29 września 2004 r.) kładka nie jest położona w ciągu drogi wojewódzkiej). Poza tym z akt wyłania się problem braku dokumentacji kładki [...] (pismo ZDW w B. z dnia 7 listopada 2007 r. , pismo Wojewody z dnia 27 listopada 2003, pismo P. [...] S.A. z dnia 28 lipca 2003 r.). Wobec powyższego stanu rzeczy za zasadne należało uznać stanowisko Wojewody [...] i Ministra Skarbu Państwa, co do braku podstaw do uwłaszczenia Powiatu I. tzw. kładką [...], w trybie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., skoro - wobec zaistniałego w sprawie sporu w zakresie władania kładką i braku dokumentacji - Zarząd Powiatu w I. sprzeciwia się uwłaszczeniu, a Komisja Inwentaryzacyjna, nie może zgromadzić dokumentacji wymaganej przez przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lutego 1999 r. W ocenie Sądu, brak wymaganej przepisami prawa dokumentacji stał na przeszkodzie wydaniu przez Wojewodę decyzji stwierdzającej nabycie przedmiotowego mienia przez Powiat I. Organ ten nie dysponował bowiem podstawą prawną do zinwentaryzowania mienia podlegającego przekazaniu we własnym zakresie, bez udziału przedstawicieli Powiatu. Sąd zauważa, że przepisy art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie zawierają przepisu stanowiącego odpowiednik art. 17a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), umożliwiającego wojewodzie komunalizację mienia, mimo nieprzekazania organowi przez gminę spisów inwentaryzacyjnych. W tej sytuacji Sąd dokonując kontroli decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2008 r., w zakresie określonym przez przepis art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), nie dopatrzył się naruszeń przepisów prawa, skutkujących wycofaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Odnosząc się do zarzutów skargi nie można się zgodzić ze skarżącym, że Wojewoda w toku wszczętego z urzędu postępowania o stwierdzenie nabycia mienia z mocy prawa miał instrumenty prawne, aby zmusić Zarząd Powiatu i Komisję Inwentaryzacyjną do sporządzenia i przedłożenia mu wymaganych przez prawo dokumentów. Zarówno ustawa z dnia z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jak i przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lutego 1999 r. w sprawie trybu przekazywania mienia przez Skarb Państwa powiatom i miastom na prawach powiatu oraz określenia kategorii mienia wyłączonego z przekazywania tego typu środków nie przewidują. W sprawach indywidualnych rozstrzyganych w formie decyzji administracyjnej wyłączone są też uprawnienia nadzorcze wojewody względem powiatu, wynikające z ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (art. 89 tej ustawy). Jeżeli zaś chodzi o podnoszoną w sprawie konieczność przeprowadzenia przez Wojewodę postępowania, co do zaliczenia kładki [...] do kategorii dróg powiatowych, na podstawie art. 103 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Sąd zauważa, że kwestia ta nie mogła mieć w sprawie znaczenia, skoro kwestionowane w sprawie decyzje zostały wydane w oparciu o art. 60 tej ustawy. Poza tym przepis art. 103 ust. 3 nie mógł stanowić podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji o uwłaszczeniu się przez powiat tym mieniem. Przepis art. 103 ma charakter jedynie porządkujący i dostosowujący kategorię dróg do nowego modelu ustrojowego administracji drogowej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 lipca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 470/06, LEX nr 258365). Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.