I SA/Wa 372/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie WSA Tomasz Szmydt WSA Magdalena Durzyńska Protokolant referent stażysta Anna Głowacka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2016 r. sprawy ze skarg M. W. i J. S. na decyzję Międzykościelnej Komisji Regulacyjnej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia własności nieruchomości postanawia 1. odrzucić skargi, 2. zwrócić z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżącym J.S. i M. W. kwoty po 200 (dwieście) złotych tytułem uiszczonych wpisów od skarg. Pismem z dnia [...] października 2013 r., sprecyzowanym w dniu [...] lutego 2014 r., M. W. wniosła skargę na orzeczenie Międzykościelnej Komisji Regulacyjnej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia własności nieruchomości (sygn. akt I SA/Wa 237/14). W odpowiedzi na skargę Międzykościelna Komisja Regulacyjna wniosła o: 1) odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych; 2) odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ppsa, gdyż została wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia, tj. z naruszeniem art. 53 § 2 ppsa; 3) odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa jako niedopuszczalnej, gdyż M. W., nie będąc uczestnikiem postępowania regulacyjnego nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 pppsa do wniesienia skargi; 4) oddalenie skargi jako bezzasadnej. Pismem z dnia 30 grudnia 2013 r. J. S. wniósł skargę na orzeczenie Międzykościelnej Komisji Regulacyjnej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia własności nieruchomości (sygn. akt I SA/Wa 159/14). W odpowiedzi na skargę Międzykościelna Komisja Regulacyjna wniosła o: 1) odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych; 2) odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ppsa, gdyż została wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia, tj. z naruszeniem art. 53 § 2 ppsa; 3) odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa jako niedopuszczalnej, gdyż J. S., nie będąc uczestnikiem postępowania regulacyjnego nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 pppsa do wniesienia skargi; 4) oddalenie skargi jako bezzasadnej. Postanowieniem z dnia 13 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie połączył do wspólnego rozpoznania sprawy o sygn. akt I SA/Wa 159/14 i I SA/Wa 237/14 i dalszego prowadzenia pod sygnaturą akt I SA/Wa 159/14. Następnie zaś postanowieniem z dnia 13 października 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 159/14, wydanym na posiedzeniu niejawnym, odrzucił ww. skargi i zwrócił wpisy od skarg. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej jako "ppsa", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Art. 3 § 2 tej ustawy stanowi, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. Wobec powyższego Sąd podniósł, że należało rozważyć, czy Międzykościelna Komisja Regulacyjna jest organem administracji publicznej, a także, w przypadku ustalenia negatywnego czy prawodawca, w sposób szczególny nie dopuścił możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zatem przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie, a zarazem istotą sporu jest odpowiedź na pytanie, czy orzeczenia Międzykościelnej Komisji Regulacyjnej utworzonej na podstawie art. 38 a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności i sumienia wyznania (Dz. U. z 2005 r. Nr 321, poz.1965 ze zm.) objęte są kognicją sądów administracyjnych. W dalszej części uzasadnienia Sąd dokonał wykładni obowiązujących przepisów prawa wraz orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego i doszedł do wniosku, iż postępowanie regulacyjne nie wchodzi w zakres kognicji sądów administracyjnych. W związku z tym - stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. - Sąd odrzucił skargi postanowieniem na posiedzeniu niejawnym, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zaś zgodnie z treścią art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zwrócił z urzędu uiszczony wpis. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 159/14, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 17 listopada 2015 r. w sprawie sygn. akt I OSK 422/15, uznał podniesione w skardze zarzuty za zasadne, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odnośnie interpretacji dotyczącej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2013r. sygn. akt K 25/10. Sąd podniósł, że Trybunał Konstytucyjny uznał, iż orzeczenie zespołu orzekającego w ramach Komisji Regulacyjnej stanowi rozstrzygnięcie sprawy spornej między uczestnikami postępowania regulacyjnego. Orzeczenie zespołu ma cechę jednostronnego władczego rozstrzygnięcia w sferze praw majątkowych gminy wyznaniowej i jednostki samorządu terytorialnego zobowiązanej do zwrotnego wydania. Władcze kształtowanie sytuacji prawnej innych podmiotów oznacza wykonywanie określonych kompetencji z zakresu władztwa administracyjnego. Dalej Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wydawanie orzeczeń przez zespół orzekający Komisji Regulacyjnej stanowi przejaw szeroko pojętej działalności administracji publicznej. W związku z tym do działalności Komisji mają zastosowanie ogólne regulacje prawa administracyjnego. W szczególności przez pojęcie "odwołania", użyte w treści art. 33 ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz. U. Nr 29, poz. 155 ze zm.) należy rozumieć zwykły środek odwoławczy w toku procedury administracyjnej. Brzmienie art. 33 ust. 5 ww. ustawy, wedle którego "Od orzeczenia zespołu orzekającego nie przysługuje odwołanie", oznacza, iż postępowanie regulacyjne jest jednoinstancyjne. Nie wyklucza to przysługiwania innych środków prawnych. Dotyczy to nie tylko nadzwyczajnych środków zaskarżenia od orzeczenia Komisji w toku postępowania administracyjnego. Z art. 33 ust. 5 cyt. ustawy nie wynika, że została zamknięta droga sądowa od orzeczenia Komisji. Przepis ten nie zawiera treści przypisywanej mu przez wnioskodawcę i nie zamyka drogi sądowej w sprawie kontroli zgodności z prawem orzeczenia składu orzekającego Komisji Regulacyjnej. Skoro orzeczenie Komisji stanowi przejaw szeroko rozumianej działalności administracji publicznej, to podlega ono kontroli sądów administracyjnych (art. 3 § 1 p.p.s.a.). Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Dodał, że rozpoznając ponownie sprawę i dokonując ponownej wykładni stosownych przepisów ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązany będzie uwzględnić przedstawione wyżej stanowisko oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2013r. sygn. akt K 25/1. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a.", sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając zatem ponownie skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wziął pod uwagę ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny i uznał, że skarga na orzeczenie Międzykościelnej Komisji Regulacyjnej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia własności nieruchomości należy do właściwości sądów administracyjnych i podlega kontroli w myśl art. 3 § 1 p.p.s.a. Jednakże Sąd miał na uwadze fakt, że - jak już wcześniej podniósł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Badając ponownie dopuszczalność skarg Sąd uznał, iż obie skargi zostały wniesione po upływie terminu do ich wniesienia - dlatego też stosownie do art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. - odrzucił skargi, zaś zgodnie z treścią art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zwrócił z urzędu uiszczony wpis. Zgodnie z art. 53 § 2 ppsa, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, wnosi się ją w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Ponieważ od orzeczenia zespołu orzekającego Międzykościelnej Komisji Regulacyjnej nie przysługuje odwołanie (art. 38 d ust. 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania - Dz. U. z 2005 r. Nr 231, poz. 1965, ze zm.), przepis art. 53 § 2 ppsa znajduje w niniejszej sprawie zastosowanie. Jeżeli chodzi o skargę M. W., to - działając na podstawie art. 52 § 3 ppsa - złożyła ona do Międzykościelnej Komisji Regulacyjnej wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w dniu [...] sierpnia 2013 r. Taka data figuruje na piśmie skarżącej i jest ona poprzedzona nazwą miasta "[...]" – zatem zostało ono złożone w tym dniu bezpośrednio przez M. W. Jej wcześniejsze pismo z dnia [...] lipca 2013 r. poprzedzone jest nazwą miasta "[...]" i jest dołączona do akt koperta. Również w skardze skierowanej do Sądu sama skarżąca przyznała, że: "W dniu [...] sierpnia 2013 r. do Międzykościelnej Komisji Regulacyjnej wniosłam wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, poprzez stwierdzenie nieważności w/w orzeczenia Komisji". Poza tym - jak wynika z wyjaśnienia Międzykościelnej Komisji Regulacyjnej w odpowiedzi na skargę - znajdująca się na tym wezwaniu pieczęć Międzykościelnej Komisji Regulacyjnej z datą [...] sierpnia 2013 r. oznacza datę rejestracji tego pisma przez Sekretarza Komisji, nie zaś datę jego wniesienia. Ze względu na fakt, że Komisja nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie, sześćdziesięciodniowy termin na wniesienie skargi upłynął w dniu [...] października 2013 r. (gdyż ostatni dzień terminu przypadał w niedzielę [...] października 2013 r., czyli dzień ustawowo wolny od pracy). Wniesienie skargi przez M. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu [...] października 2013 r. nastąpiło więc z przekroczeniem ustawowego terminu do jej wniesienia i było bezskuteczne (art. 85 ppsa). Natomiast jeżeli chodzi o skargę J. S., to - działając na podstawie art. 52 § 3 ppsa - złożył on do Międzykościelnej Komisji Regulacyjnej wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w dniu 14 sierpnia 2013 r. (niesporne). Ze względu na fakt, że Komisja nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie, sześćdziesięciodniowy termin na wniesienie skargi upłynął w dniu [...] października 2013 r. (gdyż ostatni dzień terminu przypadał w niedzielę [...] października 2013 r., czyli dzień ustawowo wolny od pracy). Wniesienie skargi przez J. S. (reprezentowanego przez fachowego pełnomocnika) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu [...] grudnia 2013 r. nastąpiło więc z przekroczeniem ustawowego terminu do jej wniesienia i było bezskuteczne (art. 85 ppsa). Ponieważ Sąd odrzucił skargi z przyczyn formalnych, dlatego też nie rozpatrywał ich merytorycznie. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w postanowieniu.