I SA/Wa 372/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska WSA Magdalena Durzyńska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. G. na postanowienie Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie ukarania grzywną 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz H. G. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. Komisja do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (dalej jako komisja/organ) działając na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2017r., poz. 718, dalej jako ustawa, wg jej brzmienia z daty orzekania przez komisję) na rozprawie w sprawie [...] dotyczącej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] oraz decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] - za niestawiennictwo na rozprawie ukarała H. G. grzywną w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu ww postanowienia podniesiono, iż H. G. jako reprezentant podmiotu, będącego stroną w sprawie, tj. Miasta W. – (dalej jako gmina) w dniu [...] sierpnia 2017 r. pomimo prawidłowego wezwania nie stawiła się na rozprawę. Stawili się natomiast pełnomocnicy Prezydenta W., a także Dyrektor Biura Spraw Dekretowych Urzędu W.. Komisja wskazała, że w sprawie [...] gmina, jako samodzielna i samorządna osoba prawna (art. 165 Konstytucji), będąca właścicielem nieruchomości objętej postępowaniem, zgodnie z art. 28 kpa w zw. z art. 29 kpa, posiada w sprawie indywidualny, konkretny i aktualny interes prawny do bycia stroną postępowania. Dalej komisja przywołała art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, ze zm.), wg którego Prezydent W. (dalej jako prezydent) reprezentuje gminę na zewnątrz. Komisja podniosła, że pomimo iż w sprawie dotyczącej ul. [...] w W. prezydent zrealizował swoje władztwo administracyjne poprzez wydanie na mocy art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm. – dalej jako dekret) decyzji reprywatyzacyjnych, będących przedmiotem postępowania, to w toku spornego postępowania administracyjnego ("weryfikacyjnego") występuje jako podmiot reprezentujący gminę, nie zaś jako organ administracyjny, orzekający w drodze decyzji administracyjnej w postępowaniu dekretowym. Jednocześnie komisja zaznaczyła, że wezwanie doręczono ukaranej z wyprzedzeniem czasowym oraz że prezydent dotychczas nie stawiła się na żadne wezwanie komisji, kwestionując w każdym przypadku konieczność swojego osobistego stawiennictwa. Podniosła także, że rozwiązanie zawarte w art. 18 ust. 2 ustawy nie stanowi nieznanej dotychczas w przepisach administracyjnych instytucji prawnej. Przywołała w tym zakresie art. 262 § 1a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r., poz. 201, z późn. zm. dalej jako ordynacja) oraz art. 120 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2017 r. poz. 1201, z późn. zm.). Stanowi on, że grzywna w celu przymuszenia może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i na osoby prawne, a gdy zobowiązanym jest osoba prawna grzywnę nakłada się na ustawowego przedstawiciela zobowiązanego. Wg komisji ww regulacja per analogiam może zostać wykorzystana do analizy charakteru prawnego samej kary grzywny. Wreszcie komisja przywołała art. 761 § 1 kpc i art. 762 § 1 kpc, a także art. 120 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Dz. U. z 2017 r. poz. 1201). Podniosła, że kompetencje przypisane prezydentowi wykonuje osoba pełniąca funkcję piastuna organu wykonawczego – H. G. oraz że nie ma podstaw prawnych do tego, aby odpowiedzialność za niewykonanie obowiązku osobistego stawiennictwa na rozprawę administracyjną ponosiła jednostka administracji samorządowej, tj. Miasto W.. Stanowisko co do tego, że H. G. została ukarana jako osoba fizyczna tj. jako piastun organu osoby prawnej komisja podtrzymała w piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2017r. W dalszej części uzasadnienia komisja wskazała na przydatność zeznań strony i ich niezbędność dla prawidłowego rozpoznania sprawy. Pierwotnie, z powodu braku zdolności sądowej, tut. Sąd postanowieniem z dnia 11 stycznia 2018 r. w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1866/17 odrzucił skargę Prezydenta Miasta W. na ww postanowienie, a następnie w wyniku wniosku o przywrócenie terminu do złożenia skargi postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018r. przywrócił termin H. G. (dalej jako skarżąca). W skardze skierowanej do tut. Sądu skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: 1. art. 18 ust. 1 i 2 ustawy w zw. z art. 28 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ukaranie H. G. grzywną za niestawiennictwo na rozprawie przed komisją w charakterze strony, w sytuacji, gdy nie przysługuje jej status strony w tym postępowaniu, bowiem nie ma żadnego własnego interesu w postępowaniu przed komisją, zaś przepis nie przyznaje możliwości nałożenia grzywny na inny podmiot niż strona, w szczególności na organ osoby prawnej, będącej stroną, czy piastuna organu, przez co postanowienie o nałożeniu grzywny za niestawiennictwo na rozprawie zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie, a tym samym dotknięte jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 4 kpa; 2. naruszenie art. 18 ust. 1 i 2 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nałożenie grzywny na H. G., jako osobę fizyczną, pomimo niespełnienia przesłanki do jej orzeczenia w postaci "niestawiennictwa na rozprawie bez uzasadnionej przyczyny", wobec skierowania wezwania do stawiennictwa na rozprawę do W. reprezentowanego przez Prezydenta W. – H. G., a nie do H. G.; 3. naruszenie art. 18 ust. 2 ustawy w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy w zw. z § 19 ust. 1 pkt 1 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie regulaminu działania Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nałożenie grzywny na H. G., pomimo niespełnienia przesłanek jej orzeczenia wobec niewydania przez komisję postanowienia o wezwaniu H. G. do osobistego stawiennictwa na rozprawę; 4. naruszenie art. 18 ust. 2 ustawy w zw. z art. 124 § 1 kpa w zw. z art. 109 § 2 kpa w zw. z art. 126 kpa w zw. z art. 16 § 1 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy poprzez sporządzenie w formie pisemnej postanowienia o nałożeniu grzywny o treści sprzecznej z treścią postanowienia ogłoszonego na rozprawie w dniu [...] sierpnia 2017 r., którym komisja orzekła o ukaraniu "Prezydenta H. G.", a zatem nałożyła grzywnę na organ wykonawczy W., a nie na H. G., jako osobę fizyczną, jak wskazano w treści pisemnego postanowienia, a tym samym komisja dokonała zmiany postanowienia, które weszło do obrotu prawnego, w sposób nieprzewidziany przepisami ustawy ani kodeksu postępowania administracyjnego; 5. naruszenie art. 18 ust. 2 ustawy w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez wymierzenie kary grzywny w wysokości maksymalnej i sprzecznej z zasadą proporcjonalności, jako niezachowującą relacji proporcjonalności pomiędzy zastosowanym środkiem, a celem, który ma zostać zrealizowany. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa ewentualnie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ppsa, uchylenie ww postanowienia w całości i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 (ewentualnie pkt. 6) ppsa; ewentualnie o oddalenie skargi z uwagi na jej bezzasadność zgodnie z art. 151 ppsa i o rozpoznanie sprawy na rozprawie zgodnie z art. 90 § 2 ppsa w zw. z art. 119 pkt 3 ppsa. Gdy chodzi o zarzut niedopuszczalności skargi komisja podniosła, że zachodzi brak kognicji sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 ppsa), gdyż zaskarżone postanowienie nie mieści się w katalogu określonym w art. 3 § 2 pkt 2 ppsa - jako że nie służy na nie zażalenie, a nie jest postanowieniem kończącym postępowanie. W tym zakresie komisja wyjaśniła, że regulacja z art. 20 w zw. z art. 18 ust. 2 lub art. 19 ust. 3 ustawy daje możliwość kwestionowania grzywny w ramach instytucji wniosku o zwolnienie z grzywny, a na postanowienie w tym zakresie przysługuje zażalenie, do którego stosuje się art. 127 § 3 kpa. Podniosła, że rozwiązanie przyjęte w ustawie odbiega od regulacji zawartej w art. 88 § 2 kpa ale zaznaczyła, że przepisy kpa w postępowaniu rozpoznawczym mają zastosowanie tylko w zakresie nieuregulowanym i to "odpowiednio". Wg komisji przepisy ustawy mają charakter lex specialis, a zatem mają pierwszeństwo przed rozwiązaniami kodeksowymi. (...) Komisja wniosła też o zawieszenie postępowania na mocy art. 125 § 1 ppsa do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego ze skargi Prezydenta W. na postanowienie Komisji z dnia [...] lipca 2017 r., sygn. akt [...], o ukaraniu grzywną (sygn. akt I SA/Wa 1355/17); natomiast skarżąca wnosiła o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania przez NSA skargi Prezydenta W. na postanowienie tut. Sądu o odrzuceniu złożonej przez niego skargi na skarżone również w niniejszej sprawie postanowienie. W dacie orzekania przez Sąd obie sprawy zostały już przez NSA zakończone, w szczególności wyrokiem z dnia 11 maja 2018 r. w sprawie I OSK 1068/18 NSA uchylił wyrok tut. Sądu w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1866/17 odrzucający skargę Prezydenta W. na zaskarżone postanowienie z [...] sierpnia 2017r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga odniosła zamierzony skutek, choć nie wszystkie jej zarzuty są uzasadnione. Trzeba podkreślić, że w zakresie grzywien nakładanych na skarżącą, w toku postępowania prowadzonego przez komisję już kilkakrotnie wypowiedział się tut. Sąd, a także Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie (NSA) w sprawach I OSK 34/18 i I OSK 563/18. Nawiązując do tych orzeczeń, Sąd w pierwszej kolejności przyjął, że nie można mówić o braku kognicji sądu administracyjnego, czy niedopuszczalności złożenia środka zaskarżenia na postanowienie o ukaraniu grzywną. Określony w art. 36 ustawy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługujący od postanowienia to substytut zażalenia, winien zatem przysługiwać w stosunku do postanowień, odnośnie do których przepisy kpa w analogicznych sytuacjach przewidują zażalenie. Wg art. 88 § 1 kpa (w zw. z art. 86 kpa) na postanowienie o ukaraniu grzywną przysługuje zażalenie, wobec tego (odpowiednio) na postanowienie wydane na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy powinien przysługiwać wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 36 w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy w jej pierwotnym brzmieniu w zw. z art. 88 § 1 zd. 2 kpa). W konsekwencji nie można też przyjąć, iż skarżąca nie mogła wnieść skargi na sporne postanowienie, gdyż nie przysługiwał od niego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z art. 88 § 1 zd. 2 kpa w zw. z art. 36 ustawy ( art. 58 § 1 pkt 1 ppsa w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 ppsa, art. 88 § 1 zd. 2 kpa i art. 38 ust. 1 ustawy). Wbrew twierdzeniom komisji za środek zaskarżenia nie może być w tym przypadku uznana regulacja z art. 20 ustawy. Jej odpowiednikiem w kpa jest bowiem art. 88 § 2. Obie te regulacje (z art. 18 ust. 2 ustawy, art. art. 88 § 1 i art. 88 § 2 kpa) mają inny przedmiot, tj. nałożenie grzywny i zwolnienie od grzywny. Co do tego drugiego zresztą, i wg przepisów kpa i wg przepisów ustawy, służy zażalenie. Stąd do postanowień wydanych w oparciu o art. 18 ust. 2 ustawy w postępowaniu przed komisją odpowiednie zastosowanie, na mocy art. 38 ust. 1 ustawy ma art. 88 § 1 zd. 2 kpa, natomiast art. 20 ustawy będący odpowiednikiem art. 88 § 2 kpa stanowi osobną regulację. Innymi słowy zażalenie na postanowienie o ukaraniu grzywną i zażalenie na postanowienie o odmowie zwolnienia od kary, to dwa różne środki zaskarżenia (por. J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 481.). Podobnie, jako że w tej sprawie wielokrotnie wypowiedział się także Naczelny Sąd Administracyjny, nie sposób przyjąć, iż skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa. Co do zasady kwestię dopuszczalności niniejszej skargi na postanowienie komisji z 30 sierpnia 2017r. przesądził zresztą NSA w przywołanym wyżej wyroku I OSK 1068/18, którym tut. Sąd jest związany (art. 190 ppsa). Sedno niniejszej sprawy sprowadza się do tego, iż w postępowaniu przed komisją grzywną za niestawiennictwo może być ukarana strona, a nie jej organ lub piastun tegoż organu. H. G. została wezwana celem przesłuchania w imieniu będącej stroną osoby prawnej czyli gminy, którą reprezentuje, jako jej organ wykonawczy (Prezydent W.), a karę grzywny nałożono na nią jako na piastuna tegoż organu, a nie (jak się wywodzi w skardze) na osobę fizyczną jako stronę postępowania. W tym zakresie zarzuty skargi i jej argumentacja są chybione. W kontrolowanej sprawie komisja konsekwentnie twierdziła, iż skarżąca została ukarana jako piastun organu wykonawczego gminy, a nie jako będąca osobą fizyczną strona postępowania weryfikacyjnego. Tym niemniej w ustawie nie ma przepisu, który pozwalałby ukarać grzywną za niestawiennictwo na rozprawie piastuna organu reprezentującego stronę, a tym bardziej sam organ. Przy rozpoznawaniu tego typu spraw (przywołanych wyżej), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż w prawie administracyjnym wyprowadzanie obowiązków czy nakazów w drodze analogii nie jest możliwe. Oznacza to, że przepisy, do których odwołuje się komisja – tj. art. 262 § 1a ordynacji, art. 120 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 762 § 2 kpc – nie mogły mieć w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż do ich stosowania, nawet odpowiedniego, nie odsyła ustawa w żadnym z jej przepisów (art. 38 ust. 1 ustawy odsyła tylko do odpowiedniego stosowania kpa). W tym stanie rzeczy, skoro nie było podstaw do ukarania grzywną (poza stroną, świadkiem czy biegłym) jakiegokolwiek innego podmiotu – bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do zarzutów skargi co do motywacji komisji czy usprawiedliwienia nieobecności przez wezwanego w charakterze strony prezydenta miasta, a także wysokości nałożonej w tym trybie "kary" jako nieproporcjonalnej. Sąd nie uznał natomiast zarzutów co do nieważności zaskarżonego postanowienia. To, że skarżąca jako osoba fizyczna nie jest stroną prowadzonego przez komisję postępowania, gdyż jednoznacznie została wezwana na rozprawę w charakterze reprezentanta będącej stroną gminy, nie oznacza, że postanowienie o ukaraniu jej grzywną "nie zostało skierowane do strony". Postanowienie to nie zostało skierowane do strony postępowania weryfikacyjnego w kształcie prowadzonym przez komisję, ale poprzez imienne ukaranie skarżącej grzywną jako piastuna organu gminy, oczywiste jest, że skarżąca stała się adresatem zaskarżonego postanowienia i tylko ona, jako strona tego wpadkowego postępowania, ma legitymację do jego kwestionowania. Zaskarżone postanowienie, zostało uchylone w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ppsa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa; wyrok zapadł na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w oparciu o art. 119 pkt. 3 ppsa.