I SA/Wa 378/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogdan Wolski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2009 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na prowadzenie [...] 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz B. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania B. M. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], w której odmówiono wydania pozwolenia na podział nieruchomości o nr ew. [...], położonej we wsi K. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z uzasadnienia decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wynika, iż organ pierwszej instancji stwierdził, że układ [...] wsi K. stanowi [...]. Na zachowany krajobraz i system zabudowy niewątpliwy i zasadniczy wpływ mają podziały [...], jak też zakres, skala i sposób wprowadzenia nowej zabudowy. Organ ten zauważył, iż z definicji historycznego układu [...] zawartej w art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami wynika jednoznacznie, iż wpis do rejestru zabytków chroni również podziały [...], które w wypadku [...] K. wyznaczone są przez system [...]. W konsekwencji organ uznał, że proponowany we wniosku podział wpłynie negatywnie na chronione wpisem wartości historyczno – przestrzenne tego obszaru. Odwołanie od tej decyzji wniosła B. M. zarzucając organowi pierwszej instancji brak podstaw do wydania powyższej decyzji. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając sposób rozstrzygnięcia sprawy Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że planowana do podziału działka znajduje się na obszarze [...] wsi K., wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] (obecnie [...]) decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2005 r. Podstawę wydania decyzji stanowi art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami, zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga dokonywanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków. Organ konserwatorski może odmówić wydania pozwolenia na podział nieruchomości zabytkowej, gdy w jego ocenie podział taki wpłynąłby negatywnie na zachowane historyczne wartości przestrzenne i architektoniczne chronionego obszaru i takie stanowisko zostanie przez organ prawidłowo uzasadnione. Analizując materiał dowodowy zgromadzony w sprawie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece na zabytkami, a zwłaszcza art. 4 pkt 2 ww. ustawy, który stanowi, że ochrona zabytków polega w szczególności na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości, należy uznać, iż wnioskowany podział działki nr [...], położonej we wsi K., nie jest możliwy do zaakceptowania ze stanowiska konserwatorskiego. Podział nieruchomości jest czynnością powodującą zmiany w chronionym terenie, a zatem mogącą naruszyć jego wartości zabytkowe i pogorszyć warunki jego ochrony. Zgoda na podział działki spowodowałaby istotne przekształcenie historycznie ukształtowanej nieruchomości wpływając na obniżenie wartości zabytkowych całego terenu. Proponowany podział nieruchomości zniszczyłby zintegrowaną przestrzeń zabytkowego układu. Skala [...] wsi przemawia za koniecznością jego obszarowej ochrony w sposób możliwie kompleksowy. Organ pierwszej instancji w sposób logiczny i przekonywujący wyjaśnił przesłanki, jakimi kierował się oraz przestawił okoliczności mające wpływ na rozstrzygnięcie. B. M. wniosła skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając temu organowi błędne przyjęcie, że planowane podziały naruszają stan faktyczny zespołu przestrzennego K. i wpłyną na niego negatywnie oraz brak w decyzjach organów I i II instancji ustaleń co do wpływu planowanego podziału na sposób użytkowania. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie: - przepisów prawa materialnego , tj. art. 36 ust. 1 pkt 8 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit c) i art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez uznanie, że podział działki nr [...] pozostaje w sprzeczności z zasadami ochrony zabytku; - przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 6, art. 7 , art. 8 , art. 11, art. 77 § 1 i 107 § 1 k.p.a. z uwagi na przyjęcie błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego. Materiał dowodowy w prawie nie został w całości rozpatrzony. W zaskarżonych decyzja nie wskazano w uzasadnieniu faktów i ustaleń, które organy uznały za udowodnione, dowodów, na których się oparły oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2009 r. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Ocena zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wskazuje, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ten akt decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2008 r., nie są zgodne z prawem w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Uzasadniając przedstawione stanowisko należy zatem na wstępie wyjaśnić, że poza zakresem kognicji Sądu pozostawała merytoryczna ocena wniosku skarżącej co do możliwości podziału działki nr [...] i odmowy pozwolenia, o którym stanowi art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece na zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.; dalej: "ustawa"), w zakresie szerszym niż ocena zgodności z prawem decyzji organów administracji publicznej. W szczególności poza zakresem oceny Sądu pozostawało ustalenie czy podział geodezyjny działki wpłynąłby negatywnie na zachowane historyczne wartości przestrzenne i architektoniczne chronionego obszaru, a wobec tego czy było możliwe uwzględnienie wniosku o pozwolenie na podział geodezyjny działki z uwagi na zakres konserwatorskiej ochrony i konieczność podejmowania działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytku. Ustalenie czy podział nieruchomości może spowodować zmiany w chronionym terenie i naruszyć jego wartości zabytkowe oraz pogorszyć warunki ochrony pozostaje bowiem w zakresie wyłącznej kompetencji właściwych organów. W postępowaniu sądowym następuje natomiast jedynie ocena zgodności z prawem wydanego w tym zakresie rozstrzygnięcia. Odnosząc przedstawione uwagi do niniejszej sprawy Sąd wskazuje, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zasadnie stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że organ konserwatorski może odmówić wydania pozwolenia na podział nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy, jeżeli podział taki wpłynąłby negatywnie na zachowane wartości przestrzenne i architektoniczne chronionego obszaru. Takie działanie organu znajdowałoby uzasadnienie w art. 4 pkt 2 ustawy. W przypadku oddalenia wniosku o dokonanie podziału zabytku wpisanego rejestru konieczne jest jednak podanie w uzasadnieniu decyzji między innymi szczegółowych okoliczności potwierdzających negatywny wpływ podziału na przedmiot ochrony. Powyższe wynika z realizacji przez organ administracji publicznej obowiązków wskazanych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zakresie wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, która winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji z uwagi na wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności zmienność stanowisk wyrażonych w decyzjach wydawanych na podstawie tego samego stanu faktycznego rodzi konieczność wyjaśnienia przez organ zaistniałej różnorodności rozstrzygnięć. Niespełnienie tego obowiązku może prowadzić do podważenia zaufania obywateli do organów Państwa oraz wpłynąć ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli, przez co naruszyć zasadę wyrażoną w art. 8 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 października 2007 r., II SA/Lu 609/07, niepubl.). Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz poprzedzającej ten akt decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2008 r., nie potwierdza, aby organy obu instancji spełniły wymieniony powyżej warunek. W wydanych decyzjach ograniczono się bowiem do ogólnego stwierdzenia, że proponowany we wniosku podział wpłynie negatywnie na chronione wpisem wartości historyczno – przestrzenne [...] wsi K., wpisanego do rejestru zabytków. Nie wyjaśniono jednak szczegółowo w jaki sposób dokonany podział wpłynąłby negatywnie na zachowane historyczne wartości przestrzenne i architektoniczne chronionego obszaru. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego jedynie w sposób ogólny opisał zakres ochrony w oparciu o przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece na zabytkami, uznając ostatecznie, iż wnioskowany podział nie jest możliwy do zaakceptowania, gdyż spowodowałby zmiany w chronionym terenie, istotne przekształcenie historycznie ukształtowanej nieruchomości i zniszczyłby zintegrowaną przestrzeń zabytkowego układu. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie wskazał jednak szczegółowych okoliczności potwierdzających przedstawione stanowisko. Należy przy tym zauważyć, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków uwzględniał wnioski o dokonanie podziału geodezyjnego działek położonych na obszarze [...] wsi K. oraz objętych decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2006 r. (aktualny numer [...]), co było wiadome organowi pierwszej instancji z urzędu i znalazło swoje potwierdzenie w postępowaniu sądowym po nadesłaniu przez ten organ przy piśmie z dnia 21 września 2009 r. kopii decyzji wskazanych przez skarżącą. Stąd niewątpliwa konieczność wyjątkowo szczegółowego uzasadnienia decyzji, w której odmówiono wniosku, jeżeli podania składane przez inne osoby dotyczące zabytku objętego decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. były wcześniej uwzględniane przez ten sam organ administracji publicznej. Podsumowując Sąd stwierdza, że w sprawie administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją organy obu instancji uchybiły przepisom art. 7, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W przedmiotowej sprawie nie sporządzono przede wszystkim odpowiedniego uzasadnienia wydanych decyzji. W tej sytuacji nie jest możliwa ocena zasadności przyjętego przez organy stanowiska pod względem jego zgodności z prawem co do braku podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej i ustosunkowanie się do zarzutów skarżącej w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozpoznania wniosku. W toku dalszego postępowania administracyjnego wymagane będzie uwzględnienie powyższych uwag, a w przypadku konieczności sporządzenia uzasadnienia decyzji – dokonanie tej czynności w sposób przewidziany w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 oraz art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.