I SA/Wa 382/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta T. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia czerwca 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Uzasadnienia Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2015r. Minister Administracji i Cyfryzacji (dalej jako organ) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. Nr 267, ze zm. – dalej jako kpa) utrzymał w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1992 r. nr [...], w części dotyczącej potwierdzenia nabycia przez gminę T. z mocy prawa nieodpłatnie, własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] (aktualnie po podziale działki nr [...]) objętej księgą wieczystą M. Komunalizacja nastąpiła na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm. – dalej jako ustawa); a stwierdzenie jej nieważności organ oparł na art. 156 § 1 pkt. 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 kpa. Organ wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia 27 września 1958 r. w części dotyczącej m.in. działki nr [...] oznacza, że potwierdzona decyzją z 1992r. komunalizacja nastąpiła w stosunku do nieruchomości, która w dniu 27 maja 1990 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa – a zatem z oczywistym i rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy. Odnosząc się do zarzutu nieodwracalnych skutków prawnych tj. do kwestii związanych z budową na ww nieruchomości "T." organ podkreślił, że dla przedmiotowej sprawy bez znaczenia pozostaje decyzja Wojewody [...] Nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...] oraz decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...] udzielająca Miejskiemu Zarządowi Dróg w T. pozwolenia na użytkowanie T.. Wyjaśnił, że do zaliczenia drogi do kategorii jednej z dróg publicznych konieczne jest wydanie rozporządzenia bądź podjęcie określonej uchwały (w zależności od kategorii drogi publicznej). Samo zaś wybudowanie na danym gruncie drogi, bez względu na jej szerokość oraz znaczenie komunikacyjne, nie powoduje automatycznego uzyskania przez tę drogę statusu drogi publicznej, a drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi (art. 8 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych, tekst jednolity Dz.U. z 2015 r. poz. 460). Skargę na opisaną wyżej decyzję organu wniosła gmina Miasto T. (dalej jako skarżąca). Wniosła o uchylenie decyzji nr [...] Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...].01.2015 r. jako naruszającej prawo tj. przepisy art.10 § 1 kpa, art.156 § 1 pkt 2 i § 2 kpa i art. 28 kpa. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z 27.09.1958 r. w części dotyczącej działki nr [...] nie może automatycznie skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji komunalizacyjnej, a jedynie stanowić podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt. 8 kpa. Gmina zarzuciła, że ww nieruchomość jest niezbędna dla realizacji zadań własnych gminy w zakresie dotyczącym budowy dróg tj. budowy T. w głównym szkieletowym układzie drogowym miasta w kierunku wschód- zachód na odcinku od Trasy M. w osi ul.[...]. Skarżąca podniosła, że mocą decyzji Wojewody [...] z dnia [...].04.2011r. nr [...] o zezwoleniu na realizację powyższej inwestycji drogowej, działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...], z których działka nr [...] została przeznaczona pod budowę drogi i przeszła na własność Województwa [...]. Gmina zarzuciła, że organ nie uwzględnił tej okoliczności, i tym samym naruszył zasady wynikające z art. 28 i art. 10 kpa w stosunku do tego podmiotu. W ocenie skarżącej stanowisko organu wskazujące na to, iż T. nie posiada statusu drogi publicznej pozostaje w sprzeczności z ustawą z dnia 10.04.2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Gmina podniosła, że na podstawie tej ustawy została wydana decyzja Wojewody [...] z dnia [...].04.2011r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a następnie Trasa ta została wybudowana. Oznacza to zdaniem skarżącej, że ww droga jest drogą publiczną – gdyż jej art. 1 ust. 1 stanowi, że ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych a także organy właściwe w tych sprawach. Skarżąca zarzuciła dalej, że gdyby T. była drogą wewnętrzną, jak przyjmuje to organ, to nie mogłaby być realizowana w oparciu o decyzję wydaną na podstawie tej ustawy. Przywołała w tym zakresie uzasadnienie wyroku NSA z dnia 12.01.2011r. (II OSK 2348/10.LEX 953047). Gmina przywołała też art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych podkreślając, że nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w której ciągu leży. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Badając sprawę w ramach art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 i w szczególności art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Gdy chodzi o zarzuty dotyczące rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy oraz ocenę skutków prawnych, jakie wywołała decyzja administracyjna Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2009 r. znak: [...] stwierdzająca nieważność orzeczenia z 1958r. o przejęciu ww nieruchomości na rzecz Państwa - Sąd w całości podziela argumentację przytoczoną przez organ (zarówno co do ustaleń faktycznych jak i oceny prawnej, jakiej dokonano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji). Nie budzi wątpliwości, że komunalizacja gruntów nie stanowiących w dniu 27 maja 1990r. własności Skarbu Państwa rażąco naruszała prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa tj. ww art. 5 ust. 1 ustawy. Stanowisko organu w tym zakresie zostało rzeczowo uzasadnione i nie budzi jakichkolwiek wątpliwości ze strony Sądu. Dla wyniku sprawy istotne jest jednak wyjaśnienie, czy kwestionowana w toku nadzwyczajnego postępowania administracyjnego decyzja komunalizacyjna z 1992r. wywołała określone w art. 156 § 2 kpa nieodwracalne skutki prawne. Organy obu instancji wskazały, że T. pomimo objęcia jej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pozostaje drogą wewnętrzną. Zarówno organ I jak i organ II instancji nie odniosły się natomiast do zarzutów skarżącej gminy, według której część nieruchomości objętej kontrolowanym postępowaniem nie stanowi już własności gminy lecz z mocy prawa w wyniku przywoływanej wyżej decyzji z 2011r. przeszła na własność województwa jako droga leżąca w ciągu drogi wojewódzkiej. W tym zakresie trzeba podkreślić, że przepis art. 1 ust. 1 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity (Dz.U. z 2013 r. poz. 687/ "specustawy"), należy rozumieć w ten sposób, iż ustawę tę stosuje się do każdego procesu inwestycyjnego dotyczącego obiektów docelowo mających uzyskać status (kwalifikację) dróg publicznych. Zaliczenie drogi do określonej kategorii dróg publicznych stanowi niejako "zwieńczenie" zrealizowanej już (faktycznie) inwestycji drogowej. I jakkolwiek zasadne są twierdzenia organu wskazujące na to, że dopiero ostateczna formalnoprawna kwalifikacja drogi jako drogi publicznej ( gdy mowa o drodze wojewódzkiej - podejmowana w trybie i na zasadach art. 6 ust. 2 ustawy o drogach publicznych) definiuje tę drogę jako drogę publiczną, to odnośnie do zarzutów skarżącej analizie organu winien podlegać art. 12 (ust. 4) specustawy drogowej i skutki, jakie wywołuje decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Tymczasem organ pominął w swoich rozważaniach powyższe zagadnienia skupiając się jedynie na kwestii braku formalnego etapu kwalifikacji danej drogi jako drogi publicznej – a w konsekwencji nie odniósł się do zarzutów co do prawa własności jednej z działek wydzielonych z działki nr [...]. Postępowanie wyjaśniające w tym zakresie winno być uzupełnione a uzasadnienie decyzji winno odzwierciedlać tok rozumowania organu. Brak ustaleń faktycznych w tej materii jak i brak stanowiska organu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - stanowi o naruszeniu przez organ (w sposób mający wpływ na wynik sprawy) zasad określonych w art. 7, 77 i art. 107 § 3 kpa. Skutkowało to uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 lit c ppsa. Nade wszystko, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, organy winny zwrócić uwagę na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. wydanego w sprawie P 46/13. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że "art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Jak wynika z obecnego brzmienia art. 156 § 2 kpa, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 kpa, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Rozważając zakres swobody regulacyjnej ustawodawcy w określaniu relacji między – przewidzianą w art. 7 Konstytucji – zasadą praworządności, z której wynika potrzeba eliminacji z obrotu wadliwych decyzji administracyjnych, a – wynikającymi z art. 2 Konstytucji – zasadą pewności prawa i zaufania do Państwa i stanowionego przezeń prawa, z którymi powiązana jest reguła trwałości decyzji administracyjnej - Trybunał podkreślił, że dopuszczalne są wyjątki zarówno od zasady praworządności, jak i od zasady pewności prawa i zaufania. Zdaniem Trybunału na gruncie zasady praworządności należy rozróżnić nakaz działania organów administracji publicznej na podstawie i w granicach prawa oraz nakaz eliminowania z obrotu aktów administracyjnych wydanych z naruszeniem zasady praworządności. Ten ostatni nakaz, zdaniem Trybunału, może podlegać ograniczeniom, w tym ograniczeniom płynącym z zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Według TK zasada praworządności jest zasadą instrumentalną względem zasady pewności prawa i zaufania obywatela do państwa, w tym sensie, że działanie na podstawie i w granicach prawa jest warunkiem koniecznym realizacji zasad pewności i zaufania. W konsekwencji, zdaniem Trybunału, decyzji administracyjnej nie można oceniać wyłącznie z punktu widzenia aspektu zasady praworządności, który uzasadnia rozwiązania prawne zmierzające do eliminacji z obrotu wadliwych decyzji administracyjnych. Wskazał on, że zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, gdy decyzja administracyjna korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, a przy tym wywołała skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów bądź przez osoby trzecie. Uwzględniając zatem ww stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, organ, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, oceni nie tylko to czy w okolicznościach niniejszej sprawy mamy do czynienia z szerszym kręgiem podmiotów na prawach strony (i że w sprawie winno brać udział Województwo [...]) ale też i to, jakie skutki (w rozumieniu art. 156 § 2 kpa) wywołała ww decyzja komunalizacyjna oraz – w kontekście przywołanego wyżej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego - jaki wpływ na ocenę jej zgodności z prawem i dopuszczalność stwierdzenia nieważności ma upływ ponad 20 (dwudziestu) lat od jej wydania. Trzeba podkreślić, że jakkolwiek zasadne jest twierdzenie organu wskazujące na to, że nabycie własności nieruchomości przez gminę na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy następowało ipso jure, z deklaratoryjnym charakterem decyzji wojewody potwierdzającym stan prawny, jaki powstał w dniu 27 maja 1990 r. - to jednak skutek decyzji komunalizacyjnej winien być postrzegany w szerszym aspekcie. tj. w aspekcie deklaratoryjno-konstytutywnym. Podobnie jak to ma miejsce przy deklaratoryjno-konstytutywnym charakterze orzeczenia sądu powszechnego o następującym z mocy prawa zasiedzeniu nieruchomości - bez istnienia w obrocie ostatecznej decyzji potwierdzającej mającą miejsce z mocy ustawy komunalizację nieruchomości państwowych nie jest możliwe ujawnienie w księdze wieczystej gminy jako właściciela danej nieruchomości. Decyzja komunalizacyjna potwierdza zatem nabycie prawa własności nieruchomości z wynikającym z ustawy skutkiem wstecznym datowanym na 27 maja 1990r.; ma zatem mieszany tj. deklaratoryjno-konstytutywny charakter. Nabycie w trybie art. 5 ust. 1 ustawy prawa własności nieruchomości przez gminę, tj. posiadającą osobowość prawną podstawową jednostkę samorządu terytorialnego, której przysługuje prawo własności i inne prawa majątkowe (art. 164 i 165 Konstytucji RP) – nie może być traktowane inaczej niż "nabycie prawa bądź ekspektatywy" przez inne występujące w obrocie podmioty. Wobec powyższego, skoro Trybunał Konstytucyjny uznał art. 156 § 2 kpa za niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (w zakresie, w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy), to za niedopuszczalne, jako oparte na niekonstytucyjnym przepisie, należy uznać stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej (czyli decyzji potwierdzającej przysporzenie prawa z mocy ustawy) po ponad 20-stu latach od jej wydania. Stwierdzenie nieważności orzeczenia po upływnie tak długiego okresu czasu, niezależnie od wagi dotykającego go naruszenia prawa, godzi bowiem w zasadę zaufania do organów państwa. W orzecznictwie przyjmuje się, że uchylenie domniemania konstytucyjności ocenianego unormowania następuje już z chwilą ogłoszenia wyroku przez Trybunał Konstytucyjny. Zarówno organy stosujące przepisy uznane za niekonstytucyjne jak i sądy kontrolujące ich działalność winny brać pod uwagę z urzędu - przy uwzględnieniu godnego efektywnej ochrony, celu w rozpoznawanej sprawie. Skutkuje to wyłączeniem zastosowania zasady tempus regit actum (do czynności prawnej stosuje się przepisy obowiązujące w czasie jej dokonania), ze względu na pozbawienie domniemania ich konstytucyjności. Zarówno zatem w takich przypadkach, gdy na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego przepis traci moc z chwilą ogłoszenia orzeczenia, jak i w tych przypadkach, gdy Trybunał korzystając z możliwości przewidzianej w art. 190 ust. 3 zd. 1 Konstytucji określa inny termin utraty mocy obowiązującej przepisu, jak i w omawianym przypadku tj. w przypadku stwierdzenia przez Trybunał luki w prawie (poprzez uznanie jako niekonstytucyjny sam brak normy ograniczającej czasowo stosowanie danego przepisu) - sądy administracyjne mają prawo odmówić jego zastosowania. Innymi słowy, przepisy uznane przez Trybunał za niekonstytucyjne nie powinny być stosowane w przyszłości, nawet wówczas gdy za ich stosowaniem przemawiałyby ogólne reguły prawa międzyczasowego (por. K. Gonera, E. Łętowska, Wieloaspektowość następstw stwierdzania niekonstytucyjności, PiP 2008, z. 5). Takie stanowisko zostało wyrażone np. w wyroku NSA z dnia 9 grudnia 2014r. w sprawie II OSK 2708/14 i stanowisko to skład tut. Sądu podziela. (por. też np. wyroki NSA: z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1403/05; z dnia 29 kwietnia 2011 r., sygn. I OSK 483/10; z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. I OSK 1070/10; z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. II OSK 2696/14, [w:] CBOSA). Skutkiem uznania za niekonstytucyjny przepisu zawartego w art. 156 § 2 kpa w zakresie dopuszczającym stwierdzenie nieważności decyzji bez jakiegokolwiek ograniczenia czasowego i niewątpliwie po upływie ponad 10 lat od jej wydania, jest konieczność zastosowania w danej sprawie art. 158 § 2 kpa. Oznacza to, że nawet w przypadku uznania, że decyzja administracyjna została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, organ administracji publicznej winien ograniczyć się jedynie do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organy winny uwzględnić zaprezentowane wyżej stanowisko. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwzględnieniem § 14 ust. 2 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r. poz. 490).