I SA/Wa 383/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: WSA Anna Falkiewicz-Kluj WSA Bożena Marciniak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 maja 2019 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Gminy [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z [...] stycznia 2019 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu zażalenia Gminy L., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] grudnia 2018 r., nr [...], o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Ministra [...] złożyła Gmina [...]. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Decyzją z [...] czerwca 2018 r. Wojewoda [...] stwierdził, że zespól [...] [...], położony w L., w obrębie [...], obejmujący działkę oznaczoną ew. nr [...] o powierzchni [...] ha, woj. [...], nie podlegał działaniu art. 2 ust 1 lit e dekretu PKWN z [...] września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Odwołanie od ww. decyzji wniósł Skarb Państwa - Prezydent L. Postanowieniem z [...] października 2018 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził niedopuszczalność ww. odwołania. Skargę na ww. postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Skarb Państwa - Prezydent L. Wnioskiem z [...] listopada 2018 r. Gmina [...] zwróciła się do Wojewody [...] o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r. Postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. Wojewoda [...] odmówił wznowienia postępowania z uwagi na brak interesu prawnego po stronie Gminy. Zażalenie na ww. postanowienie wniosła Gmina L. Postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] grudnia 2018 r. W uzasadnieniu Minister przywołał treść art. 149 i nast. k.p.a. oraz orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące wznowienia postępowania. Powołując się na powyższe, za przedwczesną uznał Minister ocenę organu I instancji co do kwestii posiadania przymiotu strony przez wnioskodawcę. Organ wskazał, że rozpatrując wniosek o wznowienie zbadać trzeba czy został on oparty o ustawowe przesłanki wznowienia oraz czy został złożony w terminie. Organ podniósł, że we wniosku o wznowienie Gmina [...] wskazała ustawową przesłankę wznowienia (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Natomiast przy ocenie terminowości ww. wniosku organ nie mógł pominąć tego, że zarówno Skarb Państwa (adresat decyzji z [...] czerwca 2018 r. i postanowienia z [...] października 2018 r.), jak i Gmina [...] reprezentowani są przez ten sam organ - Prezydenta Miasta L., obsługiwany przez jeden urząd - Urząd Miasta L. Wszystkie pisma Gminy i Skarbu Państwa opatrzone są tym samym znakiem i podpisane przez jedną osobę. W tych uwarunkowaniach organizacyjnych nie można uznać, aby w określonej chwili Skarb Państwa posiadał inną wiedzę na temat postępowania niż Gmina L. Ponadto, osoba działająca obecnie jako pełnomocnik Gminy L. w postępowaniu wznowieniowym, składając w imieniu Skarbu Państwa odwołanie od decyzji Wojewody L. z [...] czerwca 2018 r., już w tym odwołaniu zwracała uwagę na pominięcie Gminy [...] jako strony postępowania. Wobec powyższego, organ odwoławczy uznał, że ponieważ decyzja [...] Wojewody [....] z [...] czerwca 2018 r. została doręczona Skarbowi Państwa - Prezydentowi Miasta L. w dniu [...] czerwca 2018 r., to z tą chwilą o wydaniu tej decyzji dowiedziała się także Gmina [...]. Od tego dnia biegł zatem jednomiesięczny termin do złożenia podania o wznowienie i zakończył swój bieg w dniu 25 lipca 2018 r. Wobec powyższego, wniosek Gminy [...] z [...] listopada 2018 r. został złożony po upływie terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a., co warunkuje odmowę wznowienia postępowania. Organ wskazał również, że pomimo odmowy wznowienia postępowania przez Wojewodę z innych przyczyn, należało utrzymać zaskarżone postanowienie w mocy. Wystarczające jest bowiem to, aby rozstrzygnięcie organu odwoławczego pokrywało się z rozstrzygnięciem organu I instancji, nawet pomimo odmiennego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2011 r., I OSK 1305/10). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożyła Gmina [...] zarzucając temu postanowieniu naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną; 2) art. 148 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania dla Gminy [...], reprezentowanej przez Prezydenta Miasta [...], liczy się od dnia doręczenia Skarbowi Państwa, reprezentowanego przez Prezydenta Miasta [...], decyzji Wojewody [...], tj. od dnia [...] czerwca 2018 r., nie zaś od dnia, w którym skarżąca dowiedziała się o ostatecznym charakterze ww. decyzji tj. od dnia [...] października 2018 r. Powołując się na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Gmina uzasadniła, że w myśl art. 145 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania może dotyczyć jedynie postępowań zakończonych decyzją ostateczną. Wynika z tego, że podanie o wznowienie postępowania może być skutecznie wniesione najwcześniej w pierwszym dniu, po którym decyzja stała się ostateczna. Termin określony w art. 148 k.p.a. nie może rozpocząć swego biegu dopóki postępowanie administracyjne nie zostanie ostatecznie zakończone. Na poparcie powyższego stanowiska skarżąca przywołała orzeczenia sądów administracyjnych. Podniosła, że przyjmując wykładnię Ministra mogłoby dojść do sytuacji, w której termin do złożenia wniosku o wznowienie upłynąłby zanim decyzja stała się ostateczna, co praktycznie oznaczałoby pozbawienie możliwości skorzystania z tej instytucji. Tym samym Gmina mogłaby znaleźć się w pułapce uniemożliwiającej zachowanie przez nią terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W tej sytuacji, w ocenie skarżącej uzna trzeba, że dniem powzięcia wiadomości o decyzji ostatecznej (tj. decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r.), jest dzień [...] października 2018 r. W tym bowiem dniu skarżąca otrzymała informację o postanowieniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdzającym niedopuszczalność odwołania Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Prezydenta Miasta [...], od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu. Pismem z [...] kwietnia 2019 r. pełnomocnik uczestników postępowania wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie podlegało postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, którym organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] o z [...] czerwca 2018 r. Powodem odmowy wznowienia przedmiotowego postępowania było uznanie przez organ, że złożenie wniosku o wznowienie nastąpiło z przekroczeniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2069), zwanej dalej "k.p.a.". Istota niniejszej sprawy sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia kiedy rozpoczął swój bieg termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r. Odnosząc się do powyższego wyjaśnić trzeba, że postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego, stanowiące nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji ostatecznej i wprowadzające wyjątek od zasady trwałości takich decyzji, obejmuje dwie fazy postępowania. Pierwsza faza odnosi się do badania formalnoprawnych podstaw dopuszczalności wniosku o wznowienie postępowania. Jeżeli wstępna weryfikacja pozwoli na stwierdzenie, iż warunki formalne wniosku zostały spełnione, organ wydaje postanowienie wznawiające postępowanie. Postanowienie takie skutkuje przejściem do drugiej fazy postępowania, mającej na celu przeprowadzenie przez właściwy organ ustaleń w zakresie przyczyn wznowienia, a następnie wydanie stosownego rozstrzygnięcia. Negatywna ocena wniosku skutkuje natomiast odmową wznowienia postępowania. Jako przykład odmowy wznowienia postępowania z powodu niespełnienia warunków formalnych wniosku wskazać można sytuację, w której wniosek taki zostaje złożony z uchybieniem ustawowego terminu do jego wniesienia. W przedmiotowej sprawie jako podstawę wznowienia postępowania skarżąca wskazała art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Z kolei, stosownie do art. 148 § 2 k.p.a., termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, organ do którego został złożony wniosek o wznowienie postępowania w pierwszej kolejności zobligowany jest do zbadania, czy spełnione zostały warunki formalne tego wniosku, a zatem, między innymi, czy wniosek został złożony w terminie określonym w art. 148 k.p.a. Nie ma jednak racji organ odwoławczy twierdząc, że nie znajduje oparcia w treści art. 148 § 2 k.p.a. stanowisko skarżącej, że termin do złożenia podania z przyczyny, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy liczyć od uzyskania informacji, że decyzja ma przymiot ostateczności. Jak już bowiem wskazano, stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Z treści powołanego przepisu wprost wynika, że złożenie w tym trybie skutecznego żądania wznowienia postępowania obwarowane jest przesłanką zakończenia sprawy decyzją ostateczną. To zaś oznacza, że podanie o wznowienie postępowania może być skutecznie wniesione najwcześniej w pierwszym dniu po dacie, w której decyzja stała się ostateczna. W żadnym więc wypadku bieg terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. nie może się rozpocząć przed ostatecznym zakończeniem zwykłego postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 1113/10, ONSAiWSA 2011/6/31). Powołany pogląd sąd w składzie orzekającym w całości podziela. Pogląd ten znajduje potwierdzenie również w piśmiennictwie (por. W. Chrościelewski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WK 2019, M. Jaśkowska: Komentarz aktualizowany do art. 148 Kpa, LEX/el. 2018, teza 4; P. Przybysz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2019, teza 3 komentarza do art. 148 Kpa). Z akt sprawy wynika, że decyzję kończącą postępowanie, którego wznowienia domaga się skarżąca, wydał Wojewoda [...] w dniu [...] czerwca 2018 r. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta Miasta [...]. Następnie postanowieniem z [...] października 2018 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził niedopuszczalność tego odwołania. Wydanie postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania zakończyło zwykłe postępowanie administracyjne w sprawie prowadzonej w trybie art. 2 ust. 1 lit e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej i możliwe stało się skuteczne wniesienie wniosku o wznowienie postępowania. Jednocześnie bezsporne pozostaje, że o wydaniu postanowienia z [...] października 2018 r. skarżąca dowiedziała się w dniu [...] października 2018 r., to jest w dniu, w którym do Urzędu Miasta [...] wpłynęło ww. postanowienie z [...] października 2018 r. Zatem, dopiero w dniu [...] października 2018 r., to jest w dniu wpływu do Urzędu Miasta [...] postanowienia z [...] października 2018 r. stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, skarżąca dowiedziała się, że ostatecznie zakończyło się zwykłe postępowanie administracyjne. Jak wskazano wyżej, podanie o wznowienie postępowania może być skutecznie wniesione najwcześniej w pierwszym dniu po dacie, w której decyzja stała się ostateczna. W konsekwencji, uznać trzeba, że składając w dniu [...] listopada 2018 r. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r. skarżąca nie uchybiła miesięcznemu terminowi, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Oznacza to, że organ zobowiązany był wznowić postępowanie, a następnie dokonać merytorycznej oceny wskazanej przez skarżącą przesłanki wznowienia. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło zaś na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 powołanej ustawy.