I SA/Wa 384/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz WSA Maria Tarnowska Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2012 r. sprawy ze skargi S.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2011 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2012 r. nr [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania S.S. od decyzji Starosty [...] z [...] września 2011 r. nr [...], orzekającej o odpłatnym przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina S., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. [...] ha, posiadającej urządzoną w Sądzie Rejonowym w L., księgę wieczystą nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] wydaną m.in. na podstawie art. 1 ust.1 i 3, art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz art. 4 ust. 1,2 ,6 i 14 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego prawo własności nieruchomości - Starosta [...] orzekł o odpłatnym przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wyżej opisanej nieruchomości. W decyzji Starosta [...] ustalił jednorazową opłatę za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w wysokości [...] złotych, płatną w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Odwołanie od powyższej decyzji złożył S.S., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu odwołania skarżący domagał się udzielenia 90% bonifikaty o której mowa w art. 4 ust. 8 ustawy. W toku rozpatrzenia całości materiału dowodowego sprawy, organ odwoławczy wskazał, że nieruchomość położona w obrębie [...], gmina S., oznaczona w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha - stanowi własność Skarbu Państwa i znajduje się w użytkowaniu wieczystym S.S. Organ II instancji wyjaśnił, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji tj. [...] września 2011 r. - art. 4 ust. 8 ustawy przekształceniowej stanowił, iż osobie fizycznej, której dochód miesięczny na jednego członka rodziny w gospodarstwie domowym nie przekracza przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej za ostatnie półrocze roku poprzedzającego rok, w którym wystąpiono z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, organ właściwy do wydania decyzji udziela, na jej wniosek , 90% bonifikaty od opłaty, o której mowa w ust. 1, jeżeli nieruchomość jest zabudowana na cele mieszkaniowe albo przeznaczona pod tego rodzaju zabudowę. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 4 ust. 8 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej, organ - udziela na wniosek użytkownika wieczystego 90% bonifikaty przekształceniowej. Jednakże z akt sprawy wynika, iż wniosku takiego S.S. nie złożył. Wojewoda stwierdził, że nowelizacja ustawy przekształceniowej dokonana ustawą z 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 187, poz. 1110), która weszła w życie dnia 9 października 2011 r. nie przewiduje 90% bonifikaty. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S.S. Zaskarżonej decyzji zarzucił: -naruszenie art. 4 ust. 8 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, poprzez jego niezastosowanie; -art. 7, 8 i 107 § 3 kpa poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego, nie uwzględnienie pisma z 4 listopada 2010 r. o udzielenie bonifikaty oraz nie zbadanie wszystkich dowodów w sprawie. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wprawdzie został zmieniony przepis art. 4 ust. 8 ustawy, jednakże decyzja organu I instancji została wydana [...] września 2011 r., a więc w czasie obowiązywania tego przepisu. Wówczas dochód jego rodziny uzasadniał przyznanie 90% bonifikaty, o której udzielenie wystąpił 4 listopada 2010 r. W ocenie skarżącego twierdzenie organu, że nie złożył wniosku o udzielenie bonifikaty narusza art. 75 kpa, poprzez niezbadanie wszystkich dowodów w sprawie, a także narusza przepisy art. 7 i 8 kpa. Skarżący wskazał także na niewłaściwe uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji ostatecznej, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270.), dalej ,,ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że w granicach danej sprawy sąd administracyjny dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze, a także może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest zasadna, przy czym nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Jak wyżej wskazano, Sąd dokonuje oceny zaskarżonej decyzji na datę jej wydania, ustalając, czy zastosowane przez organ odwoławczy przepisy obowiązywały w dacie orzekania przez ten organ. Ustęp 8 przepisu art. 4 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.), dotyczący 90% bonifikaty od opłaty przekształceniowej, został uchylony przepisem art. 2 pkt 3) lit. a) ustawy z 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110). Ustawa zmieniająca weszła w życie 9 października 2011 r.- i nie zawierała ona przepisów przejściowych- co oznacza, że do spraw wszczętych i nie zakończonych stosuje się przepisy ustawy w nowym brzmieniu (zasada bezpośredniego działania nowego prawa). W takiej sytuacji zarówno w dacie wydania decyzji organu odwoławczego, jak i obecnie brak jest podstawy prawnej do udzielenia bonifikaty z przyczyn wskazanych w uchylonym przepisie i w wysokości w nim określonej. Oznacza to, wbrew zarzutom skargi, że wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy nie naruszył przepisu art. 4 ust. 8 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Wbrew stanowisku skargi, z akt administracyjnych nie wynika, aby skarżący złożył wniosek o udzielenie bonifikaty. Wnioskiem inicjującym postępowanie w niniejszej sprawie było pismo skarżącego z 23 listopada 2010 r. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego, złożone w biurze organu - Starosty [...] 14 grudnia 201 Or. (data prezentaty organu, ze wskazaniem nazwiska osoby przyjmującej wniosek). Do wniosku tego załączono odpis z księgi wieczystej również z 14 grudnia 2010 r. Wniosek został złożony na formularzu i wypełniony w wolnych rubrykach odręcznie. Nie zawiera on jednak żądania udzielenia bonifikaty. Z kolei na załączonej do skargi kserokopii wniosku z 4 listopada 2010 r. nie ma prezentaty organu. Skarżący nie załączył żadnego dowodu nadania powyższego wniosku. Wobec tego nie sposób przyjąć (z uwagi na brak dowodu), że taki wniosek we wskazanym dniu został złożony w organie lub przesłany od organu np. pocztą. Zatem nieskuteczny jest zarzut skargi odnośnie nie udzielenia bonifikaty, pomimo złożenia żądania w tej kwestii, a wobec tego nieskuteczny jest także zarzut pominięcia tego wniosku jako dowodu w sprawie i naruszenia przepisu art. 75 kpa. Natomiast zasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy przepisów postępowania, tj. art. 7 i 8 kpa, a także, co Sąd dostrzega z urzędu, naruszenia przepisu art. 9 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 9 kpa organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zważyć należy, że obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy powinien być rozumiany jak najszerzej. Udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Działający w sprawie organ ma obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać ryzyko wiążące się z działaniami strony. Dodatkowo organ nie może ograniczać się wyłącznie do udzielenia informacji prawnej, lecz winien także podać niezbędne wyjaśnienia co do treści przepisów oraz udzielać wskazówek, jak należy postąpić w danej sytuacji, by uniknąć szkody (por. wyrok NSA z 1 II 2011 r. II OSK 230/10, lex 965211). Szczególnie rygorystycznie zasada informowania stron musi być przestrzegana w postępowaniu, w którym uczestniczą podmioty nieprofesjonalne. W niniejszej sprawie organ I instancji pomimo, że od złożenia przez skarżącego wniosku (14 grudnia 2010 r. ) do daty wydania decyzji ([...] września 2011 r.) upłynęło ponad dziewięć miesięcy nie poinformował skarżącego o treści obowiązującego wówczas przepisu art. 4 ust. 8 ustawy, ani o obowiązującym zarówno wówczas jak i obecnie przepisie art. 4 ust. 3 ustawy, tj. o możliwości złożenia wniosku o rozłożenie opłaty na raty na czas nie krótszy niż 10 lat i nie dłuższy niż 20 lat, chyba że wnioskodawca wystąpi o okres krótszy niż 10 lat. Organ odwoławczy powinien dostrzec, że w końcowych wywodach pisma z 17 października 2011 r., będącym uzupełnieniem odwołania z 10 października 2011 r., skarżący wskazuje, że nie będzie w stanie jednorazowo w terminie 14 dni od uprawomocnienia się decyzji wpłacić kwoty [...] zł. tytułem opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego. Jednakże organ II instancji nie odniósł się do tego stanowiska. Nie wezwał stronę do wyjaśnienia, czy wobec faktu niemożności ubiegania się o 90% bonifikatę wnosi ona o rozłożenie opłaty na raty. Zważyć należy, że postępowanie administracyjne nie ma charakteru ściśle formalnego. Decydujące znaczenie zawsze powinny mieć rzeczywiste intencje wnioskodawcy, a nie sam tytuł, czy nawet literalne brzmienie jego podania. Obowiązek dokładnego ustalania przedmiotu żądania zgłoszonego przez stronę wynika przede wszystkim z przepisów określających ogólne zasady postępowania, w tym art. 9 kpa (por. wyrok NSA z 5 V 2011 r. I OSK 1428/09, lex 745012). Od obowiązku powyższego nie jest zwolniony organ odwoławczy, który jest nie tylko organem kontrolnym, ale zobowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę w jej całokształcie. Ponadto dopóki sprawa nie została zakończona ostateczną decyzją strona ma prawo modyfikować żądanie wniosku. Zgodnie z treści art. 7 kpa organy administracji powinny, m.in., dążyć do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a przepis art. 8 kpa stanowi, że organy obowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Z przyczyn wyżej omówionych zasady te zostały naruszone przez organy obydwu instancji. Mając na uwadze wszystkie omówione okoliczności - z mocy art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) oraz 152 ppsa Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem wskazań wynikających z niniejszego uzasadnienia, tj. poinformuje skarżącego o wszystkich okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na żądanie wniosku, w tym w szczególności o możliwości domagania się rozłożenia opłaty na raty.