I SA/Wa 384/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Bożena Marciniak WSA Tomasz Wykowski (spr.) Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2014 r. sprawy ze skargi A. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] (dalej "zaskarżonym postanowieniem") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO"), po ponownym rozpatrzeniu na wniosek A. A. (dalej "skarżącej") sprawy zakończonej postanowieniem SKO z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], orzekającym o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, utrzymało własne postanowienie w mocy. II. Zaskarżone do Sądu postanowienie SKO zapadło w następującym stanie faktycznym: 1. Pismem z dnia 3 lutego 2011 r. skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Gminy W. nr [...] z dnia [...] września 1997 r. (dalej "decyzja z 1997 r."), orzekającej o oddaniu w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni [...] w W. (dalej "Spółdzielni") nieruchomości położonej w W., opisanej w ewidencji gruntów jako szereg działek gruntu zlokalizowanych w: w rejonie ulic [...], [...], [...] w obrębie [...], w rejonie ulic [...], [...], [...] w obrębie [...], w rejonie ulic [...], [...], [...] w obrębie [...], w rejonie ulic [...], [...], [...] w obrębie [...]. Żądanie wniosku dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji z 1997 r. w części dotyczącej działki o nr ewid. [...] z obrębu [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. We wniosku podniesiono, że kwestionowana decyzja z 1997 r. wydana została z rażącym naruszeniem: - przepisu art.69 ust.1 w związku z art.47 ust.4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz.127 z późn. zm.), polegającym na niedochowaniu obowiązku poinformowania byłego właściciela lub jego następcy prawnego o przeznaczeniu nieruchomości wywłaszczonej na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu; - przepisu art.6 k.p.a. poprzez pominięcie regulacji art.69 ust.1 w związku z art.47 ust.4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości; - przepisów art.7 w związku z art.77 k.p.a., polegającym na niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego z jednoczesnym całkowitym pominięciem słusznego interesu obywatela; - przepisu art.8 k.p.a., polegającym na wydaniu decyzji administracyjnej, która skutkuje utratą zaufania obywatela do organów Państwa. 2. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., wydanym na podstawie art.61 a k.p.a., SKO odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie, powołując się na fakt, że ocena legalności decyzji z 1997 r. w kontekście istnienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją SKO z dnia [...] listopada 1998 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z 1997 r. SKO podniosło również, że analogiczny do rozpatrywanego obecnie wniosek innego podmiotu o stwierdzenie nieważności decyzji z 1997 r., złożony po zapadnięciu decyzji SKO z dnia [...] listopada 1998 r., został przez SKO rozpatrzony także orzeczeniem odmawiającym wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...]. Decyzja ta była następnie przedmiotem kontroli Sądu, który wyrokiem z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 580/11 oddali skargę na tę decyzję. Z kolei wyrokiem z dnia 19 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 150/12, Naczelny Sąd Administracyjny (dalej "NSA") oddalił skargę kasacyjną od wyroku Sądu z dnia 29 września 2011 r. 3. Skarżąca wniosła do SKO o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem tego organu z dnia [...] sierpnia 2013 r., podnosząc wadliwość sformułowanej przez organ oceny, że przedmiot złożonego przez skarżącą wniosku pokrywa się z przedmiotem orzekania decyzji SKO z dnia [...] listopada 1998 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z 1997 r. Decyzja z 1998 r. wydana została bowiem w postępowaniu nadzorczym, wszczętym z wniosku innego niż skarżąca podmiotu, co oznacza, że przedmiotem tego postępowania mogły być wyłącznie te aspekty ważności decyzji z 1997 r., które odnoszą się ściśle do sytuacji prawnej ówczesnego wnioskodawcy, nie zaś do sytuacji prawnej innych zainteresowanych podmiotów, nie uczestniczących w postępowaniu. Decyzja nadzorcza wydana w postępowaniu wszczętym na wniosek jednego z podmiotów, posiadających interes prawny w sprawie jest zatem decyzją częściową, której wydanie nie zamknęło drogi do badania legalności decyzji z 1997 r. na wniosek innych podmiotów. III. Rozpatrzywszy zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. ponownie sprawę zakończoną decyzją SKO z dnia [...] sierpnia 2013 r., organ ten utrzymał własne orzeczenie w mocy. Uzasadniając zaskarżoną obecnie decyzję SKO podniosło, że wbrew stanowisku skarżącej przedmiotem oceny organu, prowadzącego postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jest legalność całej decyzji objętej wnioskiem, nie zaś wyłącznie tej części orzeczenia, która wiąże się z interesem wnioskodawcy. Okoliczność, że przedmiotem oceny dokonanej w decyzji SKO z dnia [...] listopada 1998 r., była legalność całej decyzji z 1997 r., stwierdził jednoznacznie Sąd wyrokiem z dnia wyrokiem z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 580/11. Z kolei w wyroku z dnia 19 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 150/12, NSA wskazał, że naturalnym skutkiem tak poczynionych ustaleń była odmowa zastosowania w sprawie art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. IV. Skarżąca wniosła do Sądu skargę na postanowienie SKO, zarzucając orzeczeniu: 1. rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art.61a § 1 k.p.a. w związku z art.156 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że uzasadnioną podstawę odmowy wszczęcia postępowania stanowi fakt, że legalność decyzji z 1997 r. została zbadana pozostającą w obrocie prawnym decyzją SKO z dnia [...] listopada 1998 r. w sytuacji, w której nie można uznać powołanej przez organ decyzji nadzorczej, jako decyzji rozstrzygającej kwestię legalności decyzji z 1997 r. w całości, a jedynie w części; 2. rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art.7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. w związku z art.28 k.p.a. poprzez brak prawidłowego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia i nieodniesienie się przez organ do faktu posiadania przez wnioskodawcę w sprawie nr [...] interesu prawnego do stwierdzenia nieważności decyzji z 1997 r. jedynie w części, dotyczącej działki wnioskodawcy. V. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie przez Sąd skargi na orzeczenie organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków, o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził. VII. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia SKO prowadzi do następujących wniosków: 1. Podstawę prawną odmowy wszczęcia przez SKO z wniosku skarżącej postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z 1997 r. stanowił art.61a § 1 k.p.a., w świetle treści którego, gdy żądanie, o którym mowa w art.61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. 2. W ocenie SKO postępowanie nadzorcze w stosunku do decyzji z 1997 r., którego wszczęcia zażądała skarżąca w swoim wniosku, nie może zostać wszczęte z racji występowania w sprawie stanu res iudicata, tj. z racji tego, że sprawa ważności decyzji z 1997 r. została już rozstrzygnięta wcześniejszą, ostateczną decyzją administracyjną. W ocenie SKO ponowne rozstrzyganie w powyższym zakresie prowadziłoby automatycznie do obciążenia tak wydanej decyzji administracyjnej kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art.156 § 1 pkt 3 k.p.a. Obciążenie decyzji administracyjnej tego rodzaju wadą stawiłoby z kolei przesłankę do stwierdzenia jej nieważności. Swoje stanowisko o istnieniu w rozpatrywanej sprawie stanu res iudicata oparło SKO na tym, że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja SKO z dnia [...] listopada 1998 r., odmawiająca (po rozpatrzeniu wniosku S. Z.) stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] września 1997 r. nr [...]. Przywołana decyzja SKO z dnia [...] listopada 1998 r. została następnie utrzymana w mocy decyzją tego samego organu z dnia [...] maja 1999 r. nr [...], wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek S. Z. 3. W świetle funkcjonowania w obrocie prawnym obu wskazanych wyżej decyzji SKO podzielić należy stanowisko tego organu, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiła przeszkoda procesowa, uniemożliwiająca wszczęcie postępowania administracyjnego zgodnie z wnioskiem skarżącej. Dopuszczalność ponownego orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 1997 r. jest zatem uzależniona od skutecznego wzruszenia poprzednich decyzji wydanych w tym przedmiocie, w przewidzianych do tego trybach, uregulowanych w art. 154, 155, 161 i 163 k.p.a. 4. Nie można podzielić stanowiska skarżącej, że decyzja wydana w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 1997 r. rozstrzygała kwestię tej nieważności tylko co do części, odnoszącej się do interesu prawnego podmiotu wnioskującego wówczas o stwierdzenie nieważności decyzji. Sąd orzekający w niniejszej sprawie przychyla się bowiem w pełni do oceny sformułowanej w przywołanym przez SKO wyroku z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 580/11, że w postępowaniu nadzorczym wszczętym z wniosku S. Z. dokonano całościowo oceny legalności decyzji z 1997 r. w kontekście występowania ewentualnych kwalifikowanych wad prawnych, mogących stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji, w następstwie czego orzeczono o odmowie stwierdzenia takiej nieważności w odniesieniu do całości decyzji. Wniosek taki wynika nie tylko ze sposobu sformułowania rozstrzygnięcia decyzji SKO z dnia [...] listopada 1998 r., orzekającego o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z 1997 r. ("orzeka – na podstawie art.158 § 1 k.p.a. odmówić stwierdzenia nieważności decyzji"), ale przede wszystkim z uzasadnień zarówno decyzji SKO z dnia [...] listopada 1998 r., jak i decyzji tego organu z dnia [...] maja 1999 r. (utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] listopada 1998 r.), w których to uzasadnieniach stwierdzono jednoznacznie, że w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono spełnienia się którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art.156 § 1 k.p.a. 5. Podkreślić należy, że w szczególności w decyzji z dnia [...] maja 1999 r. SKO przeanalizowano stan faktyczny sprawy pod kątem ustalenia, czy Spółdzielnia spełniła ustawowe przesłanki, określone w przepisach ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., uprawniające dany podmiot do nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu. W tym zakresie SKO stwierdziło, co następuje: (1). Zgodnie z art.80 ust.2 ustawy posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przekazanie następuje na podstawie decyzji rejonowych organów rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarządów gmin w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gmin, wydanych bez konieczności uprzedniego złożenia wniosków o przekazanie, w granicach określonych liniami rozgraniczającymi i ustalonymi w miejscowych planach szczegółowych zagospodarowania przestrzennego lub w planach realizacyjnych. Z treści przywołanego przepisu wynika, że podstawową przesłanką uzasadniającą przekazanie gruntu w użytkowanie wieczyste w trybie ww. przepisu jest posiadanie tego gruntu. (2). W tym stanie rzeczy decydujące znaczenie dla przedmiotowego rozstrzygnięcia ma ocena, czy [...] Spółdzielnia [...] spełniała ww. przesłankę. (3). W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że aktualna jest wydana na rzecz Spółdzielni w dniu [...] listopada 1971 r. decyzja Naczelnego Architekta [...] nr [...] w sprawie lokalizacji inwestycji - osiedle mieszkaniowe [...] w obrębie ulic [...], [...], [...] i [...] o pow. [...] ha. W aktach sprawy znajdują się zaświadczenia wystawione z datą [...] lutego 1995r. przez Wydział Architektury Urzędu Gminy W. na rzecz [...], celem przedłożenia w Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego, zawierające charakterystykę zlokalizowanych budynków i datę przyjęcia ich do użytkowania. Wynika z nich, że w okresie od 1974 r. do 1992 r. na terenie objętym ww. decyzją lokalizacyjną wybudowano szereg budynków wielorodzinnych, żłobek, przedszkole, szkołę podstawową. Ponadto na przedmiotowym terenie zrealizowano inwestycje w zakresie infrastruktury technicznej osiedla towarzyszącej każdej zorganizowanej inwestycji urbanistycznej i będącej jej integralną częścią, dotyczy to także działek nr ew. [...], [...] z obrębu [...]. (4). Osiedle mieszkaniowe stanowi zorganizowaną całość, nie można zgodzić się z twierdzeniem, że brak zabudowy na części terenu (dz. ew. [...]), objętego planem inwestycyjnym, stanowi o wyłączeniu tego fragmentu z obszaru zagospodarowania. Sposób i termin zagospodarowania terenu osiedla uwarunkowany jest niewątpliwe względami planistycznymi, ekonomicznymi i technicznymi. Konkretne warunki urbanistyczne, a nie kształt i przebieg granic działek ewidencyjnych przejętych i przeznaczonych na realizację osiedla decydują o wykorzystaniu terenu. W konsekwencji należy uznać, jako niezasadne zarzuty o niewykorzystaniu inwestycyjnym przedmiotowego terenu przed 1 sierpnia 1988 r., dokonane ustalenia pozwalają ponad wszelką wątpliwość stwierdzić że osiedle zostało zrealizowane a budynki i urządzenia na nim się znajdujące są własnością Spółdzielni. A zatem, zdaniem Kolegium nie może budzić wątpliwości fakt, że zarówno przed 1 sierpnia 1988 r. jak i w dniu wydania decyzji o przekazaniu przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste, [...] Spółdzielnia [...] była w posiadaniu ww. gruntu. (5). W związku z powyższym, należy stwierdzić, że skład orzekający nie stwierdził aby w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka przewidziana w przepisie art.156 § 1, wobec czego orzeczono jak na wstępie. 6. Z powyższego wynika, że jakkolwiek w cytowanej decyzji SKO zanalizowało stan faktyczny odnoszący się do działek należących do ówczesnej wnioskodawczyni S. Z. (działki o nr ewid. [...] i [...]), to jednakże nie ograniczono się wyłącznie do oceny legalności decyzji z 1997 r. w tym zakresie. SKO sformułowało bowiem całościową ocenę odnośnie posiadania przez Spółdzielnię terenu zajętego pod osiedle oraz braku podstaw do przyjęcia, że jakakolwiek część tego terenu nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia. W konsekwencji poczynienia powyższych ustaleń SKO nie znalazło podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z 1997 r., przez co należy rozumieć, że w ocenie SKO decyzja ta nie jest obarczona kwalifikowanymi wadami prawnymi w żadnej swojej części, nie zaś to, że decyzja ta nie jest obarczona wspomnianymi wadami w części odnoszącej się do działek ówczesnej wnioskodawczyni. 7. Jak już wspomniano wcześniej wskazany wyżej zakres rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji z 1997 r., dokonany decyzjami SKO z dnia [...] listopada 1998 r. i z dnia [...] maja 1999 r., był wiążący dla SKO, oceniającego obecnie dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku skarżącej. Podkreślić należy, że poza zakresem tej oceny pozostawała kwestia merytorycznej, czy też procesowej prawidłowości wskazanych wyżej ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych. W świetle powyższych okoliczności skarga podlega oddaleniu. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.