I SA/Wa 385/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Bożena Marciniak WSA Monika Sawa (spr.) Protokolant referent stażysta Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2019 r. sprawy ze skarg D. B. oraz J. K. i R. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi. Decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi działając na podstawie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.), w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), po rozpatrzeniu wniosku L. D. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] października 1962 r. znak: [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. decyzją z dnia [...] października 1962 r. orzekło o przejęciu od J. D. na własność Państwa gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha położonego we wsi P. Organ wskazał, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium z dnia [...] października 1962 r. wystąpił L. D. - będący następcą prawnym J. D. (por. prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] czerwca 2011 r. sygn. akt [...]). Wnioskodawca (reprezentowany przez pełnomocnika) podniósł, że decyzja z dnia [...] października 1962 r. obarczona jest wadą rażącego naruszeniem prawa, ponieważ została wydana na skutek sfałszowanego wniosku oraz nie zawierała ustaleń dotyczących wartości gruntów i budynków wchodzących w skład przejmowanego gospodarstwa jak również informacji czy budynki te również podlegają przejęciu. Organ wskazał, że z treści badanej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] października 1962 r. wynika, że podstawę prawną jej wydania stanowił art. 7 ustawy z dnia 28 czerwca 1962 r. o przejmowaniu niektórych nieruchomości rolnych w zagospodarowanie lub na własność Państwa oraz o zaopatrzeniu emerytalnym właścicieli tych nieruchomości i ich rodzin (Dz. U. Nr 38, poz. 166). Dyspozycja zawarta w tym przepisie przewidywała możliwość przejęcia gospodarstwa rolnego na własność Państwa, w przypadku gdy właściciel tego gospodarstwa: - złożył stosowny wniosek; - przekazał wszystkie grunty wchodzące w skład gospodarstwa. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. w decyzji z dnia [...] października 1962 r. wskazało, że przejmowane gospodarstwo stanowi własność J. D.. Zdaniem organu ustalenie to znajduje oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. W aktach sprawy znajduje się bowiem dokument nadania ziemi nr [...] z dnia [...] sierpnia 1959 r. oraz postanowienie Sądu Powiatowego w G. z dnia [...] listopada 1959 r., potwierdzające prawa J. D. do gospodarstwa o pow. [...] ha objętego badaną decyzją. W aktach sprawy znajduje się równocześnie wniosek J. D. z dnia [...] października 1967 r. kierowany do Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. w sprawie rezygnacji z nadanych gruntów. Wniosek został uzasadniony podeszłym wiekiem oraz złym stanem zdrowia dawnego właściciela i jego małżonki, Powierzchnia przejętych gruntów, tj. [...] ha była przy tym tożsama z tą. która została przyznana dawnemu właścicielowi aktem nadania ziemi z dnia [...] sierpnia 1959 r. W tej sytuacji uzasadnione staje się stwierdzenie, że przejęciu podlegały wszystkie grunty wchodzące w skład gospodarstwa J. D., Tym bardziej, że nieprawidłowości w tym zakresie nie zgłasza także sam Skarżący. Zgromadzony ówcześnie materiał dowodowy wskazuje, że zostały spełnione wszystkie przesłanki uprawniające Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. do przejęcia gospodarstwa w trybie art. 7 ustawy z dnia 28 czerwca 1962 r. Organ podniósł, że skarżący (reprezentowany przez pełnomocnika) wywodził, że wniosek o przejęcie, który znajduje się w aktach sprawy, został sfałszowany. Na poparcie swojej argumentacji przedstawił kopię ekspertyzy grafologa stwierdzającej niezgodność podpisu pod wnioskiem z dnia [...] października 1967 r. z podpisem osoby o nazwisku J. D., widniejącym na niemieckim akcie małżeństwa sporządzonym ponad pięćdziesiąt lat przed dniem przejęcia. Podniesiona argumentacja oraz przedstawiony dowód, zdaniem organu, nie mogą jednak mieć wpływu na wydane rozstrzygnięcie. Okoliczność sfałszowania dowodu na podstawie którego zostały ustalone istotne dla sprawy okoliczności faktyczne stanowi bowiem przesłankę do ewentualnego wznowienia postępowania na podstawie art. 145 ¡j 1 pkt 1 albo 145 § l pkt 2 Kpa. Okoliczność ta, w ocenie organu, nie może natomiast stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, z uwagi na zasadę niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych przewidzianych w przepisach kpa. Na rozstrzygnięcie nie mógł mieć także wpływu zarzut, że decyzja z dnia [...] października 1962 r. nie zawierała ustaleń dotyczących wartości gruntów i budynków wchodzących w skład przejmowanego gospodarstwa. Pominięcie tych danych stanowi wprawdzie naruszenie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 28 czerwca 1962 r. jednak waga tego naruszenia nie pozwala, aby zakwalifikować je jako naruszenie rażące. Dane te nie miały bowiem wpływu na dopuszczalność przejęcia (nie wpływały na spełnienie przesłanek przejęcia), jak i na jego skutek (tj. na przeniesienie własności nieruchomości z J. D. na Państwo). Nie bez znaczenia pozostaje również to. że Prezydium poinformowało dawnego właściciela o tym, że sporne dane zostaną określone odrębną decyzją (obowiązujące ówcześnie przepisy nie wykluczały możliwości wydawania w sprawach tzw. decyzji częściowych). Jeśli zatem J. D. nie zgadzałby się z takim stanem rzeczy, to miał możliwość zaskarżenia w tym zakresie decyzji z dnia [...] października 1962 r. Zgromadzony materiał dowodowy wskazuje jednak, że z możliwości takiej nie skorzystał. Prawdopodobnie dlatego, że działanie Prezydium było dla dawnego właściciela korzystniejsze, gdyż miał on możliwość uregulowania ciążących na gospodarstwie zadłużeń (które przekraczały 75 % wartości gospodarstwa), a tym samym uzyskać prawo do otrzymania zaopatrzenia emerytalnego, w tym renty (zgodnie bowiem z art. 10 ust. 1 pkt 4 ustawy, zaopatrzenie emerytalne przysługiwało, jeśli zadłużenie gospodarstwa wobec Państwa nie przekraczało 75% wartości gruntów). Z rażącym naruszeniem prawa nie można także utożsamiać tego, że w punkcie 3 decyzji z dnia [...] października 1962 r. zamiast słowa "wartość" wpisane zostało słowo "własność" tj. "własność gruntów i budynków wchodzących w skład przejmowanej nieruchomości oraz obszar gruntów podlegających uwzględnieniu przy ustalaniu prawa do zaopatrzenia emerytalnego i jego wysokości będą określone odrębną decyzją". Nie ulega bowiem wątpliwości, że mamy tu do czynienia z błędem pisarskim, który (wbrew podniesionemu zarzutowi) mógł podlegać sprostowaniu na podstawie obowiązującego ówcześnie art. 105 § 1 kpa. O oczywistości tego błędu świadczy proste porównanie treści art 27 pkt 2 ustawy z dnia 28 czerwca 1962 r. z brzmieniem całego zdania w którym owo słowo "własność" zostało wymienione. Wadliwie użyte słowo nie ingerowało przy tym w meritum rozstrzygnięcia, gdyż dotyczyło ono jedynie ustaleń formalnych. Organ wskazał, że przejęcie gospodarstwa na własność Państwa w trybie art. 7 ustawy z dnia 28 czerwca 1962 r. nie było bowiem uzależnione od tego czy właścicielowi przysługuje (czy też będzie przysługiwało) zaopatrzenie emerytalne (przesłankę przejęcia stanowiła wola właściciela przekazania posiadanych gruntów Państwu). Zdaniem organu także ostatni z zarzutów dotyczący braku odniesienia się (w decyzji z dnia [...] października 1962 r.) do kwestii budynków, również nie może mieć wpływu na wydane rozstrzygnięcie. Z postanowienia Sądu Powiatowego w G. z dnia [...] listopada 1959 r. wynika bowiem, że nieruchomość, która została nadana J. D. nie była zabudowana (potwierdza to także decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] lipca 1959 r. znak: [...] w sprawie klasyfikacji i szacunku gospodarstwa nadanego J. D.). Nawet jednak w przypadku, gdyby na nadanych gruntach (wbrew zapisom księgi wieczystej oraz decyzji klasyfikacyjnej) znajdowały się budynki, to okoliczność ta mogłaby ewentualnie stanowić podstawę do zaskarżenia decyzji z dnia [...] października 1962 r. w trybie zwykłym (w przypadku wykazania przez ówczesnego właściciela, że ustalenia co do budynków są niezgodne z stanem faktycznym). Nie może ona natomiast stać się przesłanką do stwierdzenia nieważności badanej decyzji. Nie sposób bowiem uznać, że działanie Prezydium polegające na uwzględnieniu danych zawartych w rejestrze publicznym (księdze wieczystej) stanowi wadę. a tym bardziej wadę o charakterze kwalifikowanym. Skargę na powyższą decyzję złożyli J. D., J. K. oraz odrębnie D. B. Sprawy te postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. zostały połączone do wspólnego rozpoznania. J. K. i J. D. wskazali, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2019 r narusza interes prawny Skarżących poprzez: naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 art 10, art. 27 ustawy z dnia 28 czerwca 1962 r o przejmowaniu niektórych nieruchomości rolnych w zagospodarowanie lub na własność Państwa oraz o zaopatrzeniu emerytalnym właścicieli tych nieruchomości i ich rodzin (Dz. U. 62.38.166) w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, co skutkowało wadliwą odmową stwierdzenia nieważności decyzji pomimo, że decyzja ta została wydana bez wniosku właściciela i bez ustalenia prawa do emerytury, a nadto bez określenia w decyzji wartości gruntów i budynków wchodzących w skład nieruchomości; naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji z uwagi na: niedostateczne ustalenie faktów oraz ich znaczenia według obowiązujących przepisów prawa; niedostateczne wyjaśnienie przepisów prawa stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia organu administracyjnego. naruszenie art. 7 kpa, art. 75 kpa, 77 kpa, 80 kpa poprzez brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z przedmiotową sprawą administracyjną; Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2019 r. sygn. [...] i stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] października 1962 r znak [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi do ponownego rozpoznania. D. B. wskazała w skardze, że J. D. nie mógł złożyć żadnego pisma do Prezydium Rady Narodowej [...] października 1967 r, ponieważ zmarł [...] lutego 1964 r. Zdaniem Skarżącej wszystkie sprawy prowadzone wobec J. D. od 1966 r. do 1969 r. rażąco naruszają prawo. Podniosła, że J. D. nie mógł się bronić i odwoływać. Skarżąca wskazała, że pierwszy dokument nadania ziemi J. D. otrzymał [...] listopada 1946 r. Tę ziemię uprawiał wraz z synem L. D. i córką W. R. aż do śmierci. W 1965 r. wygnani zostali z P.. Skarżąca wskazała, że na dokumencie, na którym J. D. zdaje ziemię widnieje sfałszowany podpis, co jest udokumentowane przez grafologa. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie w całości. Podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu skarg. Odnosząc się natomiast dodatkowo do zarzutu, że wniosek nie mógł być złożony przez J. D. w 1967 r., organ podniósł, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji doszło do omyłki pisarskiej, polegającej na nieprawidłowym wskazaniu daty złożenia wniosku (zamiast [...] października 1967 r. powinno być [...] października 1962 r.). Oczywistość tej omyłki, zdaniem organu, potwierdza w szczególności sam wniosek o przejęcie, w którym jako data jego sporządzenia wymieniony został [...] października 1962 r. Na wniosku tym znajduje się również prezentata jego wpływu z datą [...] października 1962 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji, przede wszystkim zaznaczyć trzeba, iż wydana ona została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Tego rodzaju postępowanie ma charakter nadzwyczajny i jest postępowaniem odrębnym od innych postępowań, albowiem ukierunkowanym wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Oznacza to, że organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka tylko w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. ten materiał, który posłużył do wydania badanego orzeczenia), weryfikuje kwestionowany akt administracyjny. Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 stycznia 2007 r. (sygn. akt II SA/Wa 2095/06, Lex Nr 299851), w którym Sąd przyjął, że "Działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo się różni od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu, jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może co najwyżej dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. Oznacza to, że w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego". Zatem, organ administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzorczym posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, gdyż rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź braku - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga natomiast o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Wśród przesłanek enumeratywnie zawartych w art. 156 § 1 k.p.a., w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa, które w orzecznictwie określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Dla dokonania oceny, czy zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, rozstrzygający jest stan prawa, który obowiązywał w dniu wydania tej decyzji. Podstawą prawną rozstrzygnięcia w decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] października 1962 r. znak: [...]. był przepis art. 7 ust. 1 ustawy z 28 czerwca 1962 r. o przejmowaniu niektórych nieruchomości rolnych w zagospodarowanie lub na własność Państwa oraz o zaopatrzeniu emerytalnym właścicieli tych nieruchomości i ich rodzin (Dz. U. Nr 38, poz. 166). Zgodnie z treścią tego przepisu na wniosek właściciela nieruchomość rolna może być przejęta na własność Państwa w całości. Wniosek mógł być złożony także w formie ustnej. W niniejszej sprawie skarżący zakwestionowali autentyczność podpisu J. D. pod wnioskiem o przejęcie nieruchomości na własność Skarbu Państwa. Na dowód swojego stanowiska złożyli opinie pozaprocesową wykonaną przez biegłego z dziedziny badania pisma ręcznego sporządzoną [...] marca 2016 r. Opinia ta została sporządzona w oparciu o jeden dokument z 1919 r - podpis na niemieckim akcie małżeńskim J. D. W aktach administracyjnych brak jest jednak orzeczenia sądowego stwierdzającego fakt sfałszowania dokumentu. Sam organ nie może natomiast stwierdzić czy miało miejsce popełnienie przestępstwa sfałszowania dokumentu. To, że sam podpis nakreślony na wniosku odbiega od wzoru, który biegły sporządzający opinię przyjął za podstawę jej wydanie, nie oznacza, że podpis ten nie został złożony przez J. D., który sam kwestionowanej decyzji nie wzruszył. Zważyć przy tym należy, że w opinii biegły odwołał się do wzoru wynikającego tylko z jednego dokumentu (sprzed 50 lat). Opinia ta nie pochodzi od Sądu a nadto biegły nie dysponował innym materiałem porównawczym, chociażby z okresu bezpośrednio poprzedzającego złożenie wniosku, które dopiero pozwalałby biegłemu na tak kategoryczne wnioski. Tego rodzaju opinia nie może, zdaniem Sądu, stanowić podstawy do wzruszenia decyzji ostatecznej poprzez uznanie, ze wniosek nie został złożony. Organ prawidłowo także uznał, że wprawdzie decyzja z [...] października 1962 r. nie zawierała ustaleń dotyczących wartości gruntów i budynków wchodzących w skład przejmowanego gospodarstwa to mimo, że stanowi to naruszenie art. 27 ust 2 ustawy z 28 czerwca 1962 r. to nie może zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Dane te nie miały wpływu na dopuszczalność przejęcia gospodarstwa jak i na jego skutek. Nie można również za uzasadniony uznać zarzutu, że J. D. otrzymał kilka nadań ziemi. Z akt administracyjnych wynika, że w wykonaniu dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, na podstawie orzeczenia Powiatowej Komisji Ziemskiej z dnia [...] lipca 1945 J. D. przyznano nadział ziemi o powierzchni [...] ze stanowiącej własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskiej P. gromady Z. powiat G. Następnie aktem z [...] sierpnia 1959 potwierdzono, że na podstawie powyższego dokumentu przyznano J. D. ziemie ale o powierzchni [...]. Wynikało to z faktu, że na podstawie decyzji z [...] sierpnia 1959 r. nieruchomość ziemska w miejscowości P. w obszarze [...] ha oznaczona w Sądzie Powiatowym w G. tom [...] karta [...] przeszła na mocy prawa na własność Skarbu Państwa. W związku z tym wykreślono wszystkie obciążenia zapisane w księdze wieczystej na rzecz Skarbu Państwa. J. D. zostało zaś wytyczone gospodarstwo rolne o zmienionej powierzchni i w innych granicach. Z kolei postanowieniem z [...] listopada 1959 r. Sąd Powiatowy w G. dokonał wpisu przeniesienia własności nieruchomości objętej księgą wieczystą P. tom [...] skl. [...] i w miejsce J. D. wpisał Skarb Państwa. Wpis ten został dokonany na wniosek Prezydium Rady Narodowej w G. Z akt administracyjnych wynika ponadto, że gospodarstwo rolne J. D. było zadłużone w wymiarze 75 %, a złożenie wniosku o przejęcie było, jak słusznie wskazał organ dla J. D. korzystniejsze. Mając powyższe na uwadze, uznając zarzuty skarg za nieuzasadnione, Wojewódzki Sad Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.