I SA/Wa 387/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bożena Marciniak, sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, , po rozpoznaniu w dniu 3 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. J. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 lutego 2017 r., sygn. akt I SAB/Wa 1516/16 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz B. J. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. B. J. (dalej powoływana również jako: "skarżąca", "strona skarżąca") pismem z 1 lutego 2021 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta [...] W. (dalej powoływanego również jako: "organ", "Prezydent") wyroku tutejszego Sądu z 23 lutego 2017 r., sygn. akt I SAB/Wa 1516/16. Orzeczeniem tym Sąd zobowiązał Prezydenta [...] W. do rozpatrzenia wniosku B. J. i E. B. z [...] listopada 2013 r., o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W., przy ulicy [...], ozn. jako "Kolonia we wsi [...] – w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Akta administracyjne wraz z odpisem prawomocnego wyroku zostały zwrócone Prezydentowi 24 maja 2017 r., a więc termin do jego wykonania upłynął 24 sierpnia 2017 r. Wobec braku podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie, pismami z: [...] maja 2020 r. i [...] września 2020 r. pełnomocnik skarżącej uzupełnił materiał dowodowy w sprawie, wzywając jednocześnie Prezydenta [...] W. do wykonania wyroku. Następnie strona skarżąca wywiodła wskazaną na wstępie skargę, żądając wymierzenia organowi grzywny, stwierdzenia, że dopuścił się on bezczynności z rażącym naruszeniem prawa oraz zwrotu kosztów postępowania. B. J. zwróciła się również o rozpoznanie sprawy w trybie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – powoływanej dalej jako: "ppsa"). W uzasadnieniu skargi wskazała, że pomimo zgromadzenia w aktach sprawy stosownej dokumentacji oraz kolejnych wezwań do wykonania wyroku, organ nadal nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. Podkreśliła przy tym, że od daty wydania wyroku (23 lutego 2017 r.) minęły prawie 4 lata, a Prezydent [...] W. nie wyjaśnił przyczyny tak znacznej zwłoki, ani też nie zakończył sprawy decyzją, do czego został zobowiązany przez Sąd. Wyjaśniła, że w trakcie prowadzonego postępowania poinformowała organ o śmierci siostry – E. B. która była również stroną w sprawie odszkodowawczej. W piśmie z [...] maja 2020 r. przekazała też informajcę o wydaniu [...] stycznia 2020 r. przez Sąd Rejonowy dla W. w W. postanowienia w sprawie [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po E. B. przez jej syna – M. B. (do pisma załączono kserokopię orzeczenia). Skarżąca wskazała również, że w następstwie powyższego wraz z siostrzeńcem wnieśli do organu kolejne pismo (z [...] maja 2020 r.) wzywające do wykonania wyroku Sądu z 23 lutego 2017 r. B. J. zauważyła również, że organ pismami z [...] sierpnia 2020 r. oraz z [...] października 2020 r. wezwał ją do przedłożenia dodatkowej dokumentacji w postaci dokumentów potwierdzających prawo własności spornej nieruchomości przed wejściem w życie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntu na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 – powoływanego dalej jako: "dekret"), a także zwrócił się o wyjaśnienie rozbieżności, polegającej na określeniu imienia wnioskującej o odszkodowanie: E. B. - wskazanej w postanowieniu Sądu Rejonowego dla W. w W. z [...] października 2000 r., sygn. Akt [...], o stwierdzenie nabycia spadku po F. W. jako "A. z domu W.". Zdaniem strony skarżącej, było to jedynie pozorne działanie organu, mające na celu uzasadnienie pozostawania przez niego w bezczynności i brak podjęcia faktycznych działań zmierzających do wydania decyzji. Skarżąca argumentowała, że dwukrotnie składała pisemne wyjaśnienia w powyższej kwestii, wyjaśniając Prezydentowi, że fakt posługiwania się dwoma imionami przez E. B. wynikał z jej emigracji w latach 60-tych do Stanów Zjednoczonych i przyjęcia amerykańskiego obywatelstwa, co zdeterminowało powyższą zmianę. Skarżąca podniosła również, że dostarczyła organowi odpis skrócony aktu urodzenia siostry – A. W. oraz akt zgonu E. B., co w jej ocenie potwierdzało, że jest to jedna i ta sama osoba. Dodatkowo B. J. złożyła do akt oświadczenie z [...] października 2020 r. z którego wynika, że jej siostra – E. B. oraz A. B., z domu W. to ta sama osoba. Zdaniem skarżącej, organ dopuścił się rażącej bezczynności, ponieważ nie zakończył sprawy w terminie wskazanym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie zareagował też na kolejne wezwania i terminy, wyznaczane przez B.J. w składanych pismach procesowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz nie wyraził zgody na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wskazał, że przed Prezydentem [...] W. prowadzone jest, w trybie art. 215 ust. 1 i 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm. – powoływanej dalej jako: "ugn"), postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem z 19 listopada 2013 r., złożonym przez B. J. i E. B. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...]. Podkreślił, że w toku prowadzonego postępowania podjął szereg czynności zmierzających do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, niezbędnego do wydania prawidłowej decyzji merytorycznej. Organ wyszczególnił tu: wystąpienie do Sądu Rejonowego dla W. w W., Wydziału Ksiąg Wieczystych o wydanie odpisu wykazu hipotecznego obejmującego dział I i II z księgi hipotecznej spornej nieruchomości (obejmujące wskazanie właścicieli gruntu na 21 listopada 1945 r.); wystąpienia do instytucji i organów z prośbą o udzielenie informacji dotyczącej daty rozpoczęcia inwestycji na ww. nieruchomości (w tym: dokumentów świadczących o przejęciu przez inwestora terenu, rozpoczęciu prac inwestycyjnych związanych z zagospodarowaniem terenu - zaświadczeń lokalizacyjnych, map, decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę); oraz o wydanie zaświadczenia hipotecznego, potwierdzającego własność nieruchomości na dzień wejścia w życie dekretu. Prezydent, uzasadniając brak rozpatrzenia sprawy w nakazanym wyrokiem Sądu terminie, przywołał skierowane do strony skarżącej wezwania o nadesłanie dokumentów i wyjaśnień (pisma z: [...] sierpnia 2020 r., z [...] października 2020 r. oraz z [...] lutego 2021 r. – kierowane do pełnomocnika skarżącej, Sądu Rejonowego dla W. w W. oraz do Archiwum Państwowego w W.). Prezydent argumentował, że postępowania administracyjne toczące się na podstawie art. 215 ugn są postępowaniami o znacznym stopniu skomplikowania, w których koniecznym jest ustalenie i wyjaśnienie wielu istotnych kwestii dotyczących nieruchomości. Niejednokrotnie czynności takie dokonywane są z udziałem środków dowodowych takich jak akta archiwalne, księgi meldunkowe, a w przypadku braku w aktach prowadzonego postępowania dokumentu stwierdzającego własność na dzień wejścia w życie dekretu, także na podstawie wykazu hipotecznego pozyskiwanego z Wydziału Ksiąg Wieczystych. Wskazał również, że w postępowaniach tych często istnieje konieczność pozyskania opinii biegłych w celu dokonania niezbędnych ustaleń polegających między innymi na rozliczeniach geodezyjnych nieruchomości w aktualnych działkach ewidencyjnych oraz ustaleniu udziału w rozpatrywanej nieruchomości, czy określeniu kwestii własnościowych. Prezydent [...] W. zaznaczył ponadto, że wpływ na zwłokę w rozpatrzeniu wniosku miało również wprowadzenie na terenie kraju stanu zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, a następnie stanu epidemii, co w połączeniu wyżej wskazaną argumentacją i dużą ilością spraw z zakresu odszkodowań, spowodowało brak możliwości zakończenia postępowania w terminie określonym w art. 35 ustawy z 14 czerwca 1964 – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – powoływana dalej jako: "kpa"). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (wyrok NSA z 22 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 578/12). Przedmiotowa skarga została wniesiona w trybie art. 154 § 1 ppsa. Przepis ten stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Z powołanego przepisu wynikają zatem dwie przesłanki, które muszą zostać spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę (wydanym na podstawie art. 149 ppsa) i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W rozpoznawanej sprawie obie wskazane wyżej przesłanki zostały przez skarżącą spełnione. Poza sporem jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 23 lutego 2017 r., sygn. akt I SAB/Wa 1516/16 zobowiązał Prezydenta [...] W. do rozpatrzenia wniosku o odszkodowanie za nieruchomość położoną w W., przy ulicy [...] - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Akta administracyjne wraz z odpisem prawomocnego wyroku doręczono organowi 24 maja 2017 r. i od tej daty, zgodnie z art. 286 § 2 ppsa, rozpoczął bieg wyznaczonego wyrokiem terminu do rozpatrzenia sprawy. Termin upłynął bezskutecznie z 24 sierpnia 2017 r., pomimo to Prezydent [...] W. nie załatwił sprawy, a kwestia odszkodowania za opisaną wyżej nieruchomość nie została rozstrzygnięta. Skoro organ nie załatwił sprawy w terminie, wniosek o wymierzenie mu z tej przyczyny grzywny jest niewątpliwie uzasadniony. Zważyć bowiem należy, że niewykonywanie wyroków sądów godzi w samą istotę zasady praworządności, którą organy administracji publicznej są bezwzględnie związane (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 kpa) i w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. Sytuacja ta skutkowała wymierzeniem Prezydentowi grzywny w kwocie 2000 zł, której wysokość jest adekwatna z punktu widzenia przekroczenia terminu wyznaczonego przez Sąd na załatwienie sprawy. Określając wysokość powyższej kwoty, Sąd wziął pod uwagę fakt, że wymierzenie grzywny na podstawie art. 154 § 1 ppsa ma za zadanie nie tylko skłonienie organu do wywiązania się z nałożonego na niego prawomocnym wyrokiem obowiązku, ale zawiera też element represyjny, stanowiący w istocie sankcję za ignorowanie przez zobowiązane organy orzeczeń sądowych. Wymierzona kwota mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 ppsa, spełniając jednocześnie funkcję represyjno–dyscyplinującą i powinna zobligować Prezydenta [...] W. do wydania aktu. Jak wynika z akt sprawy, po wydaniu wyroku, organ do sierpnia 2020 r., nie podejmował w istocie żadnych działań mających na celu zgromadzenie materiału dowodowego i wydanie rozstrzygnięcia. Pierwszymi czynnościami, ukierunkowanymi na wydanie decyzji, było zwrócenie się pismem z [...] sierpnia 2020 r. do skarżącej o nadesłanie postanowień sądów powszechnych, dotyczących postępowań spadkowych po zmarłym właścicielu nieruchomości F. W. i wnioskodawczyni E. B., a także pismo z tej daty, skierowane do Sądu Rejonowego dla W. dotyczące nadesłania odpisów ksiąg wieczystych nieruchomości. Zaznaczyć przy tym należy, że ważąc kwotę nałożonej grzywny, Sąd wziął pod uwagę uzasadnioną zwłokę, spowodowaną informacją o śmierci wnioskodawczyni E. B. ([...] marca 2017 r.), kwestiami dotyczącymi wyjaśnienia nieścisłości związanych z używanym przez nią imieniem i toczącym się przed Sądem Rejonowym dla W. w W. postępowaniem o stwierdzenie nabycia spadku. Sprawa sygn. akt [...] zakończyła się postanowieniem z [...] stycznia 2020 r., a odpis tego orzeczenia wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności został przedstawiony organowi wraz z pismem skarżącej z [...] września 2020 r. (przy piśmie tym nadesłano również postanowienie określające osoby powołane do spadku po F. W. – wcześniejszym właścicielu nieruchomości). Zdaniem Sądu, wyżej wskazane okoliczności, oraz związany z nimi upływ czasu, można uznać za jedyne częściowe usprawiedliwienie zwłoki organu, gdyż bez wyjaśnienia powyższych kwestii Prezydent nie mógł zakończyć postępowania i wykonać zobowiązania określonego wyrokiem z 23 lutego 2017 r. Jednakże fakt ten nie stanowi wystarczającego wytłumaczenia dla dalszego niewykonania prawomocnego wyroku. Za uzasadniających brak konkretnego działania organu uznać nie można wskazywanych w odpowiedzi na skargę okoliczności, dotyczących m.in. konieczności zgromadzenia materiału dowodowego, czy też dużej ilości spraw z zakresu odszkodowań. Rozpoznając sprawę, Sąd jednocześnie - stosownie do art. 154 § 2 ppsa - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r., I OSK 1181/13). Sąd stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie, ze względu na znaczne przekroczenie terminu wskazanego do wykonania wyroku, zaistniała bezczynność i nosi ona cechy rażącego naruszenia prawa. Zastrzeżenia Sądu budzi też okoliczność, że organ - mimo wystąpienia przez skarżącą z wezwaniami do wykonania wyroku – nie zakończył sprawy, choć od wydania wyroku zobowiązującego Prezydenta do zakończenia sprawy, upłynęło ponad 4 lata. Z punktu widzenia zasady praworządności, która ze swej istoty stanowi o działaniu zgodnym z prawem, nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której wyrok Sądu nie jest wykonywany. Jednocześnie Sądowi znany jest z urzędu fakt, że sprawy gruntów warszawskich, z uwagi na swój historyczny charakter, należą do spraw trudnych i skomplikowanych, nie bez znaczenia jest też okoliczność wpływu dużej ich liczby do organu. Powyższe nie może jednak wpłynąć na dokonaną ocenę, gdyż działanie organu w niniejszej sprawie jest opieszałe, niesprawne i nieskutecznie, a podejmowane przez niego czynności mogły być wykonane w dużo krótszym czasie, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy. Podkreślić też należy, że niewykonywanie wyroków sądów - niezależnie od tego czy są to wyroki sądów administracyjnych, czy sądów powszechnych - w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. Nie można zaakceptować, czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja prowadzić musi do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak również szerzej do samej władzy publicznej. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 154 § 1, 2 i 6 orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ppsa. W oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.