I SA/Wa 389/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), sędzia WSA Łukasz Trochym, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w W. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2020 r., działając na podstawie art. 34 i 35 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]" (Dz. U. z 2020 r. poz. 292, ze zm., dalej: ustawa z dnia 8 września 2000 r.), § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "[...]" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach (Dz. U. z 2001 r. Nr 4, poz. 29), odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez przedsiębiorstwo państwowe "[...]" w W., prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w R., w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] m2, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Pismem z dnia [...] października 2020 r., spółka [...] S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w [...], złożyła odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] wskazując, iż organ wojewódzki błędnie uznał, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z [...] grudnia 2020 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 – dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania spółki [...] S.A. z siedzibą w W. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2020 r. Minister podkreślił, że zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. podstawową przesłanką warunkującą możliwość nabycia przez przedsiębiorstwo państwowe "[...]" prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, jest przysługujące Skarbowi Państwa w dniu [...] grudnia 1990 r. prawo własności gruntu objętego wnioskiem uwłaszczeniowym. W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji ustalił, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], stanowiła w dniu [...] grudnia 1990 r. własność Skarbu Państwa, co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...]. Kolejną przesłanką, zgodnie z art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r., jest posiadanie gruntu przez [...] w dacie [...] grudnia 1990 r. Jednocześnie ww. przepis art. 34 przewiduje wymóg, by [...] nie legitymowała się dokumentami o przekazaniu gruntów w formie prawem przewidzianej do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorców państwowych. Na potwierdzenie wykazania ww. przesłanki spółka [...] S.A. przedłożyła do akt postępowania wypis z rejestru gruntów sporządzony według stanu na dzień [...] października 2007 r., wyrys z mapy ewidencyjnej z dnia [...] listopada 2007 r., oświadczenia wnioskodawcy z dnia [...] grudnia 2007 r., złożone na okoliczność posiadania przez [...] S.A. przedmiotowego gruntu w dniu [...] grudnia 1990 r. oraz zajętości przedmiotowej działki nr [...] pod infrastrukturę kolejową w rozumieniu art. 4 ust. 1 i 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. Nr 86, poz. 789). W ocenie organu odwoławczego, Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] września 2020 r., trafnie uznał, iż przedłożona przez wnioskodawcę dokumentacja nie potwierdziła w niniejszej sprawie spełnienia przesłanki posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "[...]" przedmiotowego gruntu w stanie na dzień [...] grudnia 1990 r. Przede wszystkim zauważyć należy, iż dokumentacja w postaci wypisu z rejestru gruntów z dnia [...] października 2007 r. wskazuje jedynie, iż działka nr [...], oznaczona została w rejestrze gruntów jako drogi oraz tereny kolejowe, co w żaden sposób nie stanowi dowodu na posiadanie gruntu przez [...]. Ponadto ww. dokument opracowany został według stanu istniejącego w dniu jego sporządzenia, tj. na dzień [...] października 2007 r., a nie według stanu istniejącego na nieruchomości w dniu [...] grudnia 1990 r. W ocenie organu odwoławczego, przedłożone do akt sprawy oświadczenia wnioskodawcy z [...] grudnia 2007 r., nie mogą stanowić samoistnej podstawy do przyjęcia, iż przedmiotowy grunt, oznaczony jako działka nr [...], pozostawał w posiadaniu [...] w dniu [...] grudnia 1990 r., przy jednoczesnym braku wskazania jakichkolwiek dokumentów, które wskazywałyby na posiadanie przedmiotowego gruntu w dniu [...] grudnia 1990 r. Dalej Minister zauważył, że pismem z [...] stycznia 2008 r. Wojewoda [...] zwrócił się do Starosty [...] o wyrażenie stanowiska i wyjaśnienie stanu prawnego dla przedmiotowej działki nr [...]. W odpowiedzi na powyższe, Starosta [...] wyjaśnił, że część działki nr [...] zajęta jest pod drogę publiczną - ul. [...], zaliczoną do kategorii dróg publicznych gminnych, na podstawie uchwały Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1987 r. Wobec wskazanych powyżej braków w materiale dowodowym, organ wojewódzki dwukrotnie wezwał wnioskodawcę (pismo z dnia [...] czerwca 2015 r. oraz pismo z dnia [...] kwietnia 2016 r.) m.in. do przedłożenia co najmniej jednego z dokumentów wymienionych w § 2 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "[...]", gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach (Dz. U. 2001 r. Nr 4, poz. 29). Jak wynika z akt sprawy ww. pisma pozostały bez odpowiedzi. Wobec podjętych przez organ pierwszej instancji czynności zmierzających do wyjaśnienia okoliczności niniejszej sprawy, organ odwoławczy nie podzielił zarzutu spółki [...] podniesionego w odwołaniu, iż organ pierwszej instancji rażąco naruszył przepisy art. 7 i 77 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania w niezbędnym dla sprawy zakresie. Zauważył, że nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współdziałania w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej czynności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Minister podkreślił, że wskazana w art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. przesłanka posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "[...]" gruntu w stanie na dzień [...] grudnia 1990 r., stanowi okoliczność ściśle związaną z działalnością podejmowaną przez spółkę [...] S.A. na użytkowanych przez siebie gruntach, dlatego przede wszystkim to wnioskująca Spółka powinna mieć najpełniejszą i najlepszą wiedzę, popartą stosowną dokumentacją archiwalną, która pozwoliłaby na ustalenie, czy przedmiotowa nieruchomość pozostawała w dniu [...] grudnia we władaniu [...] S.A. Skarżąca, wobec otrzymania pism z [...] czerwca 2015 r. oraz z [...] kwietnia 2016 r. miała możliwość przedłożyć dodatkowy materiał dowodowy wyjaśniający wszelkie wątpliwości organu pierwszej instancji. Możliwość uzupełnienia materiału dowodowego zaistniała także na etapie złożenia odwołania, z czego skarżąca nie skorzystała. Mając na uwadze, Minister Rozwoju, Pracy i Technologii stwierdził, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy nie wykazał spełnienia przesłanki posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "[...]" przedmiotowego gruntu w dniu [...] grudnia 1990 r. i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] września 2020 r. W skardze na powyższą decyzję [...] S.A. z siedzibą w W. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w [...] podniosła następujące zarzuty: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj.: a. art. 7 oraz art. 8 k.p.a. poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, b. art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 ab initio k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego: 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. poprzez odmowę stwierdzenia nabycia na rzecz Spółki [...] S.A. z dniem [...] października 2000 r. ex lege prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oraz prawa własności urządzeń znajdujących się na tej nieruchomości. Mając na uwadze przywołane powyżej zarzuty, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Wojewody [...] z [...] września 2020 r. oraz o rozpatrzenie sprawy zgodnie z wnioskiem skarżącej. Ponadto wniosła o zwrot od organu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zaznaczyć trzeba, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego [...]. Zgodnie z jego treścią, grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu [...] grudnia 1990 r. w posiadaniu [...], co do których [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy (czyli z dniem 27 października 2000 r.), z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego [...]. Budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1, stają się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością [...]. Nabycie praw, o których mowa nie może naruszać praw osób trzecich. W art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r., po raz pierwszy od dnia uchylenia rozporządzenia z 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "[...]" [...] przyznane zostało prawo do gruntów będących własnością Skarbu Państwa, posiadanych przez [...] w dniu [...] grudnia 1990 r. Ustawodawca przewidział w tym przepisie nabycie - z chwilą wejścia ustawy w życie - przez [...] ex lege prawa użytkowania wieczystego takich gruntów, jeżeli [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej. Ustawodawca w tej mierze przyjął jednakże obowiązek wykazania "posiadania" przez [...] gruntów, by mogło zostać ustanowione prawo użytkowania wieczystego. Jak wynika z akt sprawy, sporna działka stanowiła w dniu [...] grudnia 1990 r., jak i obecnie, własność Skarbu Państwa. O ile więc bezsporne jest spełnienie w niniejszej sprawie pierwszej z przesłanek uwłaszczenia, to jednak podzielić należy pogląd organów obu instancji, że nie wykazano drugiej przesłanki, tj. posiadania nieruchomości przez Spółkę [...] w dniu [...] grudnia 1990 r. W tym zakresie, pomimo dwukrotnego wezwania przez organ (pisma z dnia [...] czerwca 2015 r. i [...] kwietnia 2016 r.), Spółka [...] nie przedłożyła dowodu na istnienie infrastruktury kolejowej na wyodrębnionej części gruntu, w tym jakiegokolwiek dokumentu spośród wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "[...]" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach (Dz. U. Nr 4, poz. 29). Zgodzić się przy tym należy z organami orzekającymi w sprawie, że przy braku jakiegokolwiek dowodu na istnienie infrastruktury kolejowej na przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] grudnia 1990 r., przedłożone do akt sprawy oświadczenie Zastępcy Dyrektora ds. technicznych inż. H. Ch. oraz Zastępcy Dyrektora ds. eksploatacyjnych mgr J. P., jako osób reprezentujących podmiot bezpośrednio zainteresowany wynikiem sprawy, nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że przedmiotowy grunt zajęty był we wskazanej dacie pod linię kolejową, w tym znaczeniu, że pozostawał w posiadaniu skarżącej. Skarżąca nie udowodniła zatem, że w tej dacie przedmiotowa działka była w posiadaniu [...]. W warunkach rozpoznawanej sprawy, na co prawidłowo dodatkowo zwrócił uwagę organ odwoławczy akcentując okoliczność wyodrębnienia części gruntu stanowiącego drogę publiczną, uwzględnić należało, iż zastosowanie art. 34 ust. 1 ustawy z 8 września 2000 r. wyprzedzają normy prawne będące częścią obowiązującego w dacie rozstrzygnięcia sprawy systemu prawa, wykluczające z powszechnego obrotu prawnego grunty zajęte pod drogi publiczne. Wykluczenie obrotu tymi nieruchomościami wynika z przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. – o drogach publicznych (aktualnie: Dz. U. z 2021 r. poz. 1376), której art. 2a stanowi, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa (ust. 1), a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność samorządu województwa, powiatu i gminy (ust. 2). Oznacza to, że własność dróg publicznych nie może być przypisana innym podmiotom niż podmioty publicznoprawne w nim wymienione. Tym samym nie może ona być także przeniesiona na rzecz [...] S.A. w W., a w konsekwencji powyższego nie można na takich gruntach ustanowić również prawa użytkowania wieczystego. Drogi te bowiem, jak podkreśla się w orzecznictwie Sądu Najwyższego i sądów administracyjnych, stanowią rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu, tzw. reges extra commercium (por. uchwała SN z 13 października 2006 r., sygn. akt III CZP 72/06, OSNC 2007/6/85, wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 361/08 Lex nr 516045), a wyłączenie to ma charakter bezwzględny. Poglądy wyrażone w ww. orzeczeniach skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. W świetle powyższego stwierdzić należy, że porządek prawny uniemożliwiał nabycie przez [...] prawa użytkowania wieczystego części działki nr [...] zajętej pod drogę publiczną - ul. [...], zaliczoną do kategorii dróg publicznych gminnych, na podstawie uchwały Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1987 r. Z tych względów brak podstaw do uznania, by decyzja o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez skarżącą Spółkę prawa użytkowania wieczystego powyższej nieruchomości, naruszała przepisy prawa materialnego. Stwierdzić przy tym należy, że organy rozpatrzyły całokształt materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) i dokonały prawidłowej oceny przesłanek uwłaszczenia w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości oraz w należyty sposób uzasadniły zajęte stanowisko (art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a.). Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ww. ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842).