I SA/Wa 391/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Bogdan Wolski (spr.) Protokolant ref. Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Z. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2009 r. [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lutego 1956 r. nr [...] wydanego w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa własności czasowej do nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Poprzednimi właścicielami nieruchomości objętej działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy byli J. i W. małżonkowie S. w równych częściach co do [...] części, J. J. co do [...] części oraz Z. K. i S. K. w równych częściach co do [...] części. Na mocy art. 1 powołanego dekretu, grunt przedmiotowej nieruchomości przeszedł z dniem 21 listopada 1945 r. na własność Gminy W. Objęcie gruntu w posiadanie przez gminę nastąpiło w dniu [...] kwietnia 1948 r., tj. w dniu opublikowania ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego nr [...]. Prezydium Rady Narodowej W. orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] lutego 1956 r. odmówiło przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości i jednocześnie stwierdziło, że wszystkie budynki znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Gminy W. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego teren przedmiotowej nieruchomości jest przeznaczony pod cele użyteczności publicznej. Obecnie przedmiotowa nieruchomość znajduje się w obrębie [...] i stanowi ją część działki ewidencyjnej nr [...] (stanowiąca własność Skarbu Państwa – pod ul. [...]), część działki nr [...] i część działki nr [...], skomunalizowane decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1991 r. nr [...]. W dniu 23 kwietnia 1997 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wpłynął wniosek Z. K. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] lutego 1956 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2001 r. nr [...] utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności wskazanego orzeczenia administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 października 2003 r. (sygn. akt I SA 86/02) uchylił rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zalecając w szczególności ustalenie wszystkich stron postępowania oraz zapewnienie im czynnego udziału w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] lutego 1956 r., a następnie decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] utrzymało w mocy wymienioną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę na powyższą decyzję, wyrokiem z dnia 23 grudnia 2008 r. (sygn. akt I SA/Wa 1353/08) uchylił decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wskazując, iż Kolegium nie dokonało wnikliwej analizy planu zagospodarowania obowiązującego w dacie wydania orzeczenia Prezydium oraz nie wyjaśniło szczegółowo, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem nieruchomości w planie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. sygn. akt [...] odmówiło stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, iż cała przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w strefie planistycznej "tereny przeznaczone [...]", przy czym kształt działki odpowiada linii bądź [...]. Zdaniem Kolegium nie jest możliwe urządzenie na działce o podanej powierzchni [...], która nie stanowiłaby integralnej całości z całą [...], a więc obiektu na wyłączny użytek właścicieli nieruchomości. Nadto Kolegium stwierdziło w uzasadnieniu, że jedynym kryterium uwzględnienia wniosku była możliwość korzystania z gruntu na przyszłość zgodnie z regulacjami planu zagospodarowania. Dekret abstrahował zatem od sytuacji faktycznego wykorzystania gruntu, kładąc nacisk na jego wykorzystanie przyszłe. Przeznaczenie całej działki gruntu pod [...] nie da się w ocenie Kolegium pogodzić z możliwością jakiegokolwiek wykorzystania gruntu przez dotychczasowych właścicieli. Skoro zaś przeznaczenie gruntu w planie uniemożliwiało korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela, to kwestionowane orzeczenie nie narusza prawa. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] sierpnia 2009 r. wystąpił Z. K., wskazując, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny, zaś spór dotyczy samej oceny prawnej stanu faktycznego. Zdaniem skarżącego uzupełnienia orzeczenia Prezydium w zakresie możliwości pogodzenia przeznaczenia gruntu z korzystaniem przez dotychczasowego właściciela dokonało dopiero Kolegium, podczas gdy już w dacie orzekania Prezydium winno dokonać ustaleń w tym zakresie, a ich zaniechanie daje możliwość domniemania, iż przeznaczenie gruntu na cele użyteczności publicznej nie wykluczało możliwości przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej. Ponadto powołanie w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji "opracowywanego planu zagospodarowania" jako przyczyny odmowy, nie spełnia dekretowych przesłanek odmowy prawa własności czasowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że podniesione przez skarżącego zarzuty co do niedopuszczalności uzupełniania postępowania wyjaśniającego przed Kolegium nie mogą odnieść skutku, gdyż w tym zakresie Kolegium związane było oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w wyroku Sądu, z którego treści i przytoczonych wskazań jednoznacznie wynika, iż oceniając czy kwestionowane orzeczenie Prezydium zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, Kolegium obowiązane jest wziąć pod uwagę treść ówcześnie obowiązującego planu zagospodarowania i dokonać oceny możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem nieruchomości. Zatem Kolegium uznało, że kwestionowane orzeczenie Prezydium nie narusza prawa w sposób rażący. Kolegium, powołując się na ugruntowane stanowisko w orzecznictwie oraz wskazując na treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazało, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji tylko wówczas, gdy została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Przepis ten wprowadza wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, a zatem ma wyjątkowy charakter i nie może być interpretowany rozszerzająco. Zdaniem Kolegium brak jest podstaw do przyjęcia, aby kwestionowane orzeczenie Prezydium było w sposób niewątpliwy obarczone wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażącym naruszeniem prawa mającym charakter oczywisty, wynikający już z prostego zestawienia treści rozstrzygnięcia z treścią przepisu. Wbrew zarzutom skarżącego w treści orzeczenia Prezydium brak jest powołania się na "opracowywany" plan zagospodarowania przestrzennego. Wykonując wiążące wytyczne Sądu Kolegium ustaliło, że cała nieruchomość istotnie przeznaczona była na cele użyteczności publicznej – pod kolejowe urządzenia komunikacyjne, co wyłączało możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem nieruchomości. Ustalenia te w pełni uzasadniają stwierdzenie, że kwestionowane orzeczenie Prezydium nie naruszało prawa w sposób rażący i oczywisty. Kolegium podniosło nadto, że podnoszone przez skarżącego argumenty oraz orzeczenia dotyczące wykluczenia co do zasady niedopuszczalności przyznania prawa własności czasowej w przypadku przeznaczenia gruntu na cele użyteczności publicznej mogłyby podlegać ocenie w postępowaniu zwyczajnym, nie mogą natomiast odnieść skutku w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia odmawiającego prawa własności czasowej. W ocenie Kolegium, dokonane przez niego ustalenia, w pełni uzasadniają stanowisko, iż odmowa przyznania prawa własności czasowej ze względu na przeznaczenie gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej w okolicznościach niniejszej sprawy nie stanowiła rażącego, oczywistego naruszenia prawa. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J. S. i S.K., zarzucając: 1) naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu, poprzez jego błędną wykładnię; 2) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w konsekwencji niestwierdzenie nieważności decyzji obarczonej wadą prawną, która to wada uniemożliwia jej prawidłowe funkcjonowanie w obrocie prawnym; 3) obrazę przepisów postępowania art. 7, 8 i 77 § 1 i 4 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz błędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego okoliczności sprawy. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ten akt decyzji Kolegium z dnia [...] sierpnia 2009 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Skarga S. K. została odrzucona postanowieniem Sądu z dnia 18 maja 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") nie potwierdza, aby w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji. Na wstępie należy zauważyć, w związku z zarzutami skarżącego zawartymi w uzasadnieniu skargi, które w istocie odwołują się także do art. 153 p.p.s.a. pomimo niezawarcia odpowiedniego zarzutu w petitum skargi, iż analiza uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 grudnia 2008 r. (sygn. akt I SA/Wa 1353/08) nie potwierdza, aby w wymienionym wyroku zawarto wskazania co do dalszego postępowania, które nie zostałyby uwzględnione w ramach ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu nadzorczym. Analiza wymienionego wyroku wskazuje jedynie na fakt zamieszenia w uzasadnieniu tego orzeczenia uchybień Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., które stanowiły podstawę uchylenia decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza, iż rozpoznając ponownie sprawę organ prawidłowo między innymi ustalił, iż cała nieruchomości nr hip. [...] znajdowała się w strefie planistycznej "tereny przeznaczone pod [...]". Ustalenia w tym zakresie organ poczynił w oparciu o dokumenty przekazane przy piśmie Urzędu Miasta [...] W. z dnia [...] czerwca 2009 r. Kolegium oceniło ostatecznie, także w oparciu o przekazane dokumenty, iż wykorzystanie gruntu przez dotychczasowych właścicieli nie dałoby się pogodzić z ustalonym przeznaczeniem gruntu. W konsekwencji organ nadzorczy stwierdził, iż wydając kwestionowane orzeczenie nie naruszono w sposób rażący art. 7 ust. 2 dekretu. Kolegium trafnie także zauważyło, iż wbrew zarzutom skarżącego badane orzeczenie nie powołuje się "opracowywany" plan zagospodarowania przestrzennego, co wynika wprost z uzasadnienia tego orzeczenia. Wskazując na prawidłowość przyjętego przez Kolegium stanowiska podkreślić należy, iż zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nadzorczym dotyczącym stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lutego 1956 r. nr [...] wydanego w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa własności czasowej do nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. Zatem w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją nie następowało ponowne ustosunkowanie się do wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości, a jedynie ustalenie czy wydaniu orzeczenia z dnia [...] lutego 1956 r. towarzyszyła co najmniej jedna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności czy orzeczenie to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Przez pojęcie "rażące naruszenie prawa" należy rozumieć naruszenie wyraźnej, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnej normy prawa materialnego. Naruszenie przepisów proceduralnych może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności badanego aktu, jeżeli zostało wyszczególnione w art. 156 § 1 k.p.a. (wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, wydanie decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, niewykonalność decyzji). W konsekwencji inne naruszenia przepisów proceduralnych nie mogą być kwalifikowane jako wyczerpujące dyspozycję art. 156 § 1 pkt 1 in fine k.p.a. Stąd ocena postępowania dowodowego, także jego uzupełnienie, może nastąpić jedynie w ramach postępowania odwoławczego, a także w toku postępowania, o którym mowa w art. 145 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2010 r., I OSK 1472/09, niepubl.). Odnosząc przedstawione uwagi do postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2009 r., należy przyjąć, iż w postępowaniu tym wymagane było wyłącznie poczynienie ustaleń i przedstawienie stanowisko co do rażącego naruszenia art. 1, 7 i 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy stanowiących podstawę materialnoprawną orzeczenia z dnia [...] lutego 1956 r. skoro na wstępie nie zostały ujawnione, a także wskazywane przez wnioskodawców, inne podstawy nieważności badanego orzeczenia. Odmawiając stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] lutego 1956 r. Kolegium poczyniło wcześniej ustalenia niezbędne i wystarczające do oceny tego orzeczenia w postępowaniu nadzwyczajnym. Organ nadzorczy nie naruszył zatem przepisów postępowania wyszczególnionych w tiret trzecie skargi, a także art. 7 ust. 2 dekretu poprzez jego błędną wykładnię, gdyż w uzasadnieniu decyzji prawidłowo wskazano, iż ocena wniosku powinna jedynie uwzględniać możliwość wykorzystania gruntu przez dotychczasowego właściciela zgodnie z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego. Podsumowując Sąd stwierdza, iż zarzuty skarżącego nie były trafne. W toku postępowania sądowego zostały także ujawnione inne okoliczności, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. W tej sytuacji jedynie na marginesie należy zauważyć, iż żądanie skarżącego uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach, w szczególności w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W tym stanie sprawy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.