I SA/Wa 391/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M. R. i M. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów oddala sprzeciw. Decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] października 2021 r. orzekającą o aktualizacji informacji zawartych w części opisowej i graficznej bazy danych ewidencji gruntów i budynków poprzez przywrócenie danych dotyczących budynku mieszkalnego o identyfikatorze [...] wzniesionego na działkach ewidencyjnych o nr [...] i [...] z obrębu [...] miasta [...], powiat [...], według stanu sprzed zmiany nr [...] z dnia [...] października 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: W dniu [...] października 2019 r. Starosta [...] dokonał aktualizacji ewjdencji gruntów i budynków w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie opracowania geodezyjnego wpisanego do ewidencji materiałów powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] października 2019 r. pod numerem [...] oraz wniosku M. S. - właściciela działki nr [...]. Powyższa zmiana polegała na ujawnieniu w miejsce budynku o identyfikatorze [...] położonego na działkach ewidencyjnych o nr [...] i [...] dwóch budynków mieszkalnych po jednym na każdej z wymienionych działek. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r. Starosta [...] orzekł o aktualizacji ewidencji gruntów i budynków poprzez przywrócenie danych w zakresie budynku o identyfikatorze [...] wzniesionego na działkach nr [...] i [...] z obrębu [...] miasta [...], powiat [...] według stanu sprzed zmiany nr [...] z dnia [...] października 2019 roku (dowód zmiany [...]). W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż powyższa zmiana polegająca na ujawnieniu w miejsce ww. budynku dwóch budynków mieszkalnych po jednym na każdej z ww. działek, w oparciu o operat nr [...], została wprowadzona czynnością materialno - techniczną wskutek wniosku właściciela działki nr [...] – M. S., z naruszeniem art. 24 ust. 2b pkt 1 lit h ze względu na brak wniosku współwłaścicieli działki nr [...], w odniesieniu do której również zostały wówczas wprowadzone zmiany. Starosta wskazał także, że zmiany zostały wprowadzone bez uprzedniej weryfikacji dokumentacji architektoniczno - budowlanej, która potwierdziłaby ustalenia dokonane przez wykonawcę opracowania nr [...]. W ocenie Starosty należało najpierw przywrócić wpis sprzed ww. zmiany, a następnie po ustaleniu stanu faktycznego, orzec o aktualizacji bądź odmowie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w tym zakresie na podstawie powyższego opracowania Postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2020 r., działając z urzędu, Starosta [...] dokonał sprostowania oczywistych omyłek w decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2020 r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podczas ponownego rozpatrywania sprawy organ I instancji przeprowadził w dniu [...] lipca 2020 r. oględziny budynków mieszkalnych położonych na działkach nr [...] i [...]. Ustalono, iż budynki posiadają dwa odrębne i samodzielne wejścia, budynki natomiast dzieli ściana murowana, w której widoczne są zamurowane otwory na poziomie piwnicy i parteru. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ stwierdził brak pozwolenia na przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dwa odrębne budynki mieszkalne jednorodzinne, a także że zmiany w zakresie użytkowania budynku położonego na działkach nr [...] i [...] nastąpiły w wyniku prac remontowo-budowlanych przeprowadzonych w 2019 r. przez ówczesnego właściciela działki nr [...] - T. S. Decyzją Nr [...] Starosta [...] orzekł o aktualizacji informacji zawartych w części opisowej i graficznej bazy danych ewidencji gruntów i budynków poprzez przywrócenie danych dotyczących budynku mieszkalnego o identyfikatorze [...] wzniesionego na działkach ewidencyjnych o nr [...] i [...] z obrębu [...] miasta [...], powiat [...], według stanu sprzed zmiany nr [...] z dnia [...] października 2019 roku (dowód zmiany [...]). M. S. wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Organ II instancji rozpatrując sprawę wskazał, że ustawa Pgik określa ewidencję gruntów i budynków jako system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Art. 24 ust. 2b ustawy Pgik stanowi, że aktualizacja danych ewidencyjnych może być dokonana w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie m. in. dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b ustawy Pgik. W pozostałych przypadkach, stosownie do art. 24 ust. 2b pkt 2 ww. ustawy, aktualizacja jest dokonywana w drodze decyzji administracyjnej. Zmiany opisowych danych ewidencyjnych dotyczące działek lub budynków, ustalone w trakcie wykonywania prac geodezyjnych, utrwala się w wykazie zmian danych ewidencyjnych zgodnie z § 34 rozporządzenia z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021r. poz. 1390 ze zm.). Z kolei zgodnie z art. § 30 ww. rozporządzenia przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego sporządzonej na potrzeby postępowania rozgraniczeniowego, postępowania w sprawie scalenia lub wymiany gruntów, postępowania w sprawie scalenia i podziału nieruchomości, postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, podziału nieruchomości, wznowienia znaków granicznych, wyznaczenia punktów granicznych lub ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych; innych materiałów zasobu dotyczących przebiegu granic oraz dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji. Przepisy ustawy Pgik i rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków wyraźnie precyzują kwestie dotyczące aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Aktualizacja operatu ewidencyjnego polega na zastąpieniu dotychczasowych wpisów w ewidencji gruntów i budynków nowymi, przy czym konieczność dokonania aktualizacji powinna mieć odzwierciedlenie w dokumentacji geodezyjnej. Możliwość wprowadzania do ewidencji gruntów i budynków zmian, uzasadniona jest wystąpieniem nowych zdarzeń, a nie korygowaniem wpisów na podstawie powtórnej oceny archiwalnych dokumentów. Nie można dokonywać zmian na podstawie dokumentacji, po której nastąpiła kolejna czynność odzwierciedlona w ewidencji. Organ podkreślił, iż postępowanie dotyczące aktualizacji danych ewidencyjnych jest rodzajem administracyjnego postępowania rejestrowego, w ramach którego organ ewidencyjny nie jest upoważniony do samodzielnego ustalania danych podlegających ujawnieniu w tej ewidencji. Organ ewidencyjny jest uprawniony i zobowiązany do deklaratoryjnej rejestracji zmian dotyczących danych ewidencyjnych, które wynikają z przedłożonych lub uzyskanych z urzędu dokumentów. Nie oznacza to, że nie jest możliwe usuwanie błędów czy omyłek w ewidencji w ramach aktualizacji, ale powinno to odbywać się w sytuacji, gdy uzasadnia to aktualny stan prawny lub gdy błędne wpisy w bazie danych ewidencyjnych mają charakter oczywistych omyłek. Informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z wykrycia błędnych informacji {art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d). Ustawa Pgik przewiduje aktualizację danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków z urzędu lub na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. W niniejszej sprawie postępowanie w przedmiocie aktualizacji danych zawartych w operacie ewidencyjnym zostało wszczęte wskutek wniosku strony z dnia [...] października 2019 r. Starosta [...] przyjął jako tryb aktualizacji, tryb postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek. Zgodnie z art. 24 ust. 2b pkt. 1 lit h. wnioskodawca żądając wprowadzenia zmian winien przedłożyć dokumentację geodezyjną, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, potwierdzającą jego żądanie. Mimo, iż takich dokumentów strona nie przedstawiła, organ dokonał rozpoznania wniosku, w wyniku którego stwierdził, iż operat nr [...] stanowiący podstawę zmiany z dnia [...] października 2019 r. odbiega od stanu faktycznego stwierdzonego podczas oględzin oraz dokumentacji architektoniczno-budowlanej i orzekł zgodnie z wnioskiem strony. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji nie zgromadził nowych dokumentów wymaganych przepisami prawa, które pozwalały na aktualizację ewidencji gruntów i budynków w żądanym zakresie. Materiały zasobu stanowiące wyniki prac, które służą do aktualizacji danych dotyczących budynków w ewidencji gruntów i budynków, zawierają wykazy zmian danych ewidencyjnych, o których mowa w § 34 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, gdzie ich autorem jest wykonawca prac w myśl § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego {Dz. U. z 2020 r. poz. 1429 ze zm.). W niniejszej sprawie takiej dokumentacji nie zgromadzono, przez co organ naruszył art. 24 ust. 2b pkt. 1 lit. h ustawy Pgik oraz § 34 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z którymi zmiany danych ewidencyjnych mogą nastąpić jedynie w oparciu o dokumentację geodezyjną przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Z treści decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] października 2021 roku nie wynika, które atrybuty podlegają aktualizacji oraz jakie dane zostaną wykazane. Obecnie obowiązujące rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków, które weszło w życie z dniem [...] lipca 2021 r., zmieniło katalog danych ewidencyjnych dotyczących budynku (§ 18 ww. rozporządzenia). Należy wskazać wprost, które dane podlegają aktualizacji. Decyzja dotycząca aktualizacji egib nie tylko eliminuje błędne dane, ale także wprowadza aktualne, zgodne z obowiązującym stanem prawnym. Wprawdzie art. 75 k.p.a. obliguje organy do dopuszczenia w postępowaniu administracyjnym wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny, niemniej jednak to przepisy prawa materialnego (art. 24 ust. 2b ustawy Pgik i § 34 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków) jednoznacznie wskazują co może stanowić podstawę aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Rozpoznając ponownie sprawę, Starosta [...] podejmie działania mające na celu doprowadzenie do zgodności zapisów w ewidencji gruntów i budynków ze stanem faktycznym mającym odzwierciedlenie w dokumentacji architektoniczno-budowlanej. W tym celu organ winien zgromadzić dokumentację geodezyjną niezbędną do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w tym zakresie. Mając zatem na względzie wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania, koniecznym jest przekazanie całej sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w celu zastosowania się do obowiązujących przepisów prawa, jak również poprawnego przeprowadzenia procedowania. Sprzeciw od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. R. i M. R. zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: ppsa, od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64e ppsa rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa (art. 151a § 1 zd. 1 ppsa). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 ppsa). Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest zasadność zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Decyzja kasacyjna może być zatem wydana przez organ odwoławczy tylko wtedy, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 kpa. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16). Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 kpa, stanowi z kolei naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 kpa. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że zaistniały podstawy do wydania przez organ II instancji decyzji kasatoryjnej. Ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne, jak zasadnie podniósł organ II instancji, przewiduje aktualizację danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków z urzędu lub na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. W niniejszej sprawie postępowanie w przedmiocie aktualizacji danych zawartych w operacie ewidencyjnym zostało wszczęte na wniosek strony. Zgodnie zaś z art. 24 ust. 2b pkt. 1 lit h. wnioskodawca żądając wprowadzenia zmian winien przedłożyć dokumentację geodezyjną, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, potwierdzającą jego żądanie. Mimo, iż takich dokumentów strona nie przedstawiła, organ dokonał rozpoznania wniosku, w wyniku którego stwierdził, iż operat nr [...] stanowiący podstawę zmiany z dnia [...] października 2019 r. odbiega od stanu faktycznego stwierdzonego podczas oględzin oraz dokumentacji architektoniczno-budowlanej i orzekł zgodnie z wnioskiem strony. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji nie zgromadził nowych dokumentów wymaganych przepisami prawa, które pozwalały na aktualizację ewidencji gruntów i budynków w żądanym zakresie. Materiały zasobu stanowiące wyniki prac, które służą do aktualizacji danych dotyczących budynków w ewidencji gruntów i budynków, zawierają wykazy zmian danych ewidencyjnych, o których mowa w § 34 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, gdzie ich autorem jest wykonawca prac w myśl § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego {Dz. U. z 2020 r. poz. 1429 ze zm.). W niniejszej sprawie takiej dokumentacji nie zgromadzono, przez co, jak słusznie przyjął organ odwoławczy, naruszony został art. 24 ust. 2b pkt. 1 lit. h ustawy Pgik oraz § 34 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z którymi zmiany danych ewidencyjnych mogą nastąpić jedynie w oparciu o dokumentację geodezyjną przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Jak zasadnie też wskazał organ II instancji z treści decyzji Starosty nie wynika, które atrybuty podlegają aktualizacji oraz jakie dane zostaną wykazane. Obecnie obowiązujące rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków, które weszło w życie z dniem 31 lipca 2021 r., zmieniło katalog danych ewidencyjnych dotyczących budynku (§ 18 ww. rozporządzenia) i obliguje do wskazania, które dane podlegają aktualizacji. Decyzja dotycząca aktualizacji egib nie tylko eliminuje błędne dane, ale także wprowadza aktualne, zgodne z obowiązującym stanem prawnym. Dodać należy, że sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ale jako rozstrzygnięcia właśnie o charakterze kasatoryjnym. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na kontroli sądowej, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Ocena sądu sprowadza się do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sąd, kontrolując taką decyzję, nie może wyrażać oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu, sprzeciw wniesiony przez skarżących nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ orzeczenie organu odwoławczego, oceniane pod kątem wystąpienia wyżej wskazanych przesłanek, jest prawidłowe. Organ odwoławczy w sposób skrupulatny i dokładny dokonał analizy decyzji pierwszoinstancyjnej, prawidłowo wskazując na te braki w zakresie ustaleń faktycznych, które legły u podstaw stwierdzenia, że nie został przez Starostę wyjaśniony konieczny zakres sprawy, mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a.). Wskazane przez organ II instancji wady decyzji i postepowania organu I instancji spowodowały, że organ odwoławczy nie mógł zastosować dyspozycji art. 136 § 1 k.p.a. i przeprowadzić z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. MWINGiK słusznie więc zastosował art. 138 § 2 k.p.a., jako że zaistniały wszelkie przesłanki do uchylenia decyzji Starosty i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, zaś gdyby organ odwoławczy przeprowadził postępowanie merytoryczne we własnym zakresie, naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), pozbawiając stronę prawa do pełnego, merytorycznego rozpoznania sprawy przez organy dwóch instancji. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera też jasne wskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie art. 151a § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.