I SA/Wa 396/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Bożena Marciniak (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent – stażysta Katarzyna Matecka - Caban po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2018 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] Decyzją z [...] grudnia 2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpoznaniu odwołania J. S., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy R. z [...] listopada 2017 r., nr [...], o uchyleniu świadczenia wychowawczego na dziecko B. S. z dniem 1 października 2017 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. złożyła J. S. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Decyzją z [...] września 2017 r., nr [...], Wójt Gminy R. przyznał J. S. świadczenie wychowawcze na dziecko B. S. na okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Decyzją z [...] listopada 2017 r., nr [...], Wójt Gminy R. uznał za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze w kwocie [...] złotych wypłacone J. S. na syna B. w październiku 2017 r. Decyzją z [...] listopada 2017 r. nr [...], Wójt Gminy R. uchylił świadczenie wychowawcze na dziecko B. S. z dniem 1 października 2017 r. wskazując na zmianę sytuacji dochodowej rodziny w trakcie okresu, na jaki ustalone zostało prawo do świadczenia wychowawczego, w konsekwencji czego zostało przekroczone kryterium dochodowe. Odwołanie od ww. decyzji złożyła J. S.. Decyzją z [...] grudnia 2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy R. z [...] listopada 2017 r. nr [...]. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 5 ust. 1 i 3, art. 7 ust. 3 oraz art. 2 pkt 20 i pkt 21 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195, ze zm.). Wskazał, iż w chwili ustalania prawa do świadczenia wychowawczego dochód na osobę w rodzinie J. S. wynosił [...] złote, a więc nie przekraczał kryterium ustawowego. Jednakże, w trakcie okresu, na jaki ustalone zostało prawo do świadczenia wychowawczego, uległa zmianie sytuacja dochodowa rodziny. W dniu 2 listopada 2017 r. organ powziął bowiem informację o fakcie podjęcia przez J. S. zatrudnienia od 1 września 2017 r. i uzyskaniu z tego tytułu dochodu. Kolegium wskazało, iż wysokość uzyskanego wynagrodzenia z pierwszy pełen przepracowany miesiąc, czyli za wrzesień 2017 r., wynosi [...] złotych, co wynika z zaświadczenia pracodawcy z [...].10.2017 r. (wynagrodzenie za wrzesień zostało przekazane na rachunek pracownika w dniu [...] września 2017 r.). Stosownie do art. 2 pkt 20 lit. c i art. 7 ust. 3 ustawy z 11 lutego 2016 r. dochód ten jako dochód uzyskany z tytułu zatrudnienia należało uwzględnić w dochodzie rodziny w okresie od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r. W efekcie spowodowało to przekroczenie kryterium dochodowego, a w konsekwencji brak uprawnień do pobierania świadczenia wychowawczego od 1 października 2017 r. (czyli od miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiła zmiana dochodu rodziny). Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium wskazało, iż brak jest podstaw aby w trybie art. 27 ust. 1 ustawy z 11 lutego 2016 r. uchylać lub zmieniać decyzję pierwotną z mocą wsteczną. W takiej sytuacji znajdzie już tylko zastosowanie materialnoprawna instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w trybie art. 25 ust. 1 i 2 ustawy. Wobec powyższego, w ocenie Kolegium, organ I instancji powinien był jedynie, działając zgodnie z art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy, uznać świadczenie wychowawcze pobrane na B. S. w miesiącu październiku 2017 r. za nienależnie pobrane, co też prawidłowo uczynił decyzją z [...] listopada 2017 r., [...]. Pomimo powyższego Kolegium postanowiło orzec o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji uzasadniając to funkcjonującym w orzecznictwie poglądem, aprobowanym przez Kolegium, iż wyjątkowo uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze w trybie art. 27 ust. 1 ustawy z 11 lutego 2016 r. może nastąpić z mocą wsteczną w sytuacji, gdy osoba nienależnie pobrała świadczenie (por. wyrok NSA z 4 lutego 2010 r., I OSK 1208/09). W ocenie Kolegium, taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, gdzie organ I instancji uznał decyzją z [...] listopada 2017 r. świadczenie wychowawcze pobrane w październiku 2017 r. za nienależnie pobrane. Ubocznie organ II instancji zwrócił również uwagę, że orzekając na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy Wójt powinien orzec o uchyleniu ostatecznej decyzji administracyjnej o przyznaniu świadczenia, nie zaś o "uchyleniu wypłaty świadczenia wychowawczego". Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wniosła J. S. W uzasadnieniu skargi wskazała na błędną interpretację przez organy art. 24 ust. 7 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W ocenie skarżącej, w jej sytuacji miesiącem następującym po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym dochód został uzyskany jest miesiąc listopad 2017 r. i od tego miesiąca nie powinny jej przysługiwać świadczenia rodzinne na syna. Jednakże, organ doliczył do dochodu rodziny dochód uzyskany za miesiąc wrzesień 2017 r., to jest za pierwszy miesiąc od podjęcia zatrudnienia, a nie zgodnie z ustawą dochód za miesiąc następujący po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym dochód został uzyskany, tj. za październik 2017 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych powodów niż w niej wskazane. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy R. o uchyleniu świadczenia wychowawczego na dziecko B. S. z dniem [...] października 2017 r. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 27 ust. 1 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1851), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z powołanym przepisem, organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd prawny, który sąd w składzie orzekającym w całości podziela, że decyzja o zmianie lub uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie rodzinne ma charakter konstytutywny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 15/15, Lex nr 2106413 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 976/16, Lex nr 2195968) Decyzja taka powoduje zmianę bądź uchylenie dotychczasowych uprawnień podmiotu. Może zatem wywierać wyłącznie skutki ex nunc (od chwili jej wydania na przyszłość). Wprawdzie powołany pogląd wyrażony został na tle interpretacji art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, niemniej jednak z uwagi na tożsame brzmienie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, w ocenie Sądu, powyższa interpretacja znajdzie w pełni zastosowanie również w zakresie oceny charakteru decyzji wydawanej w trybie art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. W rozpoznawanej sprawie decyzją z [...] listopada 2017 r., wydaną na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, Wójt Gminy R. uchylił świadczenie wychowawcze przyznane skarżącej na dziecko B. S. z dniem 1 października 2017 r. Uchylenie świadczenia wychowawczego przez Wójta Gminy R. nastąpiło zatem z mocą wsteczną, po upływie okresu na jaki świadczenie to zostało przyznane. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż Kolegium dostrzegło okoliczność uchylenia przez organ I instancji świadczenia wychowawczego z mocą wsteczną. Pomimo tego organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji powołując się na pogląd prawny wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1208/09, iż wyjątkowo uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie rodzinne może nastąpić z mocą wsteczną w sytuacji, gdy osoba nienależnie pobrała świadczenie. W ocenie organu odwoławczego, wobec wydania przez Wójta Gminy R. w dniu [...] listopada 2017 r. decyzji w przedmiocie uznania świadczenia wychowawczego za nienależnie pobrane taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Sąd w składzie orzekającym powołanego poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego jednak nie podziela. W ocenie Sądu, stanowiska tego nie sposób pogodzić z konstytutywnym charakterem decyzji opartej na art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych lub - tak jak w niniejszej sprawie - na art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Konstytutywny charakter tej decyzji oznacza, iż może ona wywierać skutki wyłącznie na przyszłość. Oznacza to, iż wydana na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci decyzja powinna wyeliminować na przyszłość pobieranie świadczenia wychowawczego, natomiast w stosunku do okresu wcześniejszego powinna znaleźć zastosowanie wyłącznie regulacja dotycząca nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. Wobec powyższego, Sąd uznał, iż decyzja Wójta Gminy R. z [...] listopada 2017 r. o uchyleniu świadczenia wychowawczego z dniem 1 października 2017 r. została wydana z naruszeniem prawa materialnego, to jest art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, które miało wpływ na wynik sprawy. Utrzymując zaś wadliwą decyzję organu I instancji w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. naruszyło art. 138 § 1 kpa. Nieprawidłowe było również, co słusznie dostrzegł organ odwoławczy, orzeczenie w sentencji decyzji z [...] listopada 2017 r. o "uchyleniu wypłaty świadczenia wychowawczego", podczas gdy stanowiący podstawę materialnoprawną tej decyzji art. 27 ust. 1 ustawy z 11 lutego 2016 r. stanowi o uchyleniu ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo do świadczenia wychowawczego. Wobec powyższego, konieczne stało się wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), orzekł jak w sentencji.