I SA/Wa 399/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), asesor WSA Iwona Ścieszka, asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, Protokolant specjalista Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2022 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Decyzją z 15 grudnia 2021 r., nr DN.gn.625.69.1.2021, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu wniosku B. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z 4 listopada 2021 r., nr DN.gn.625.69.2021, o umorzeniu z mocy prawa postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym; Wnioskiem z 28 lipca 2021 r. (data wpływu do organu) B. G. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy J. z 17 lipca 1978 r., nr RLS.7019/35/78, o przejęciu na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego o powierzchni 1,81 ha, składającego się z działek oznaczonych nr [...], [...], [...] i [...], położonego we wsi G., zapisanego na nieżyjącego A. S. Decyzją z 4 listopada 2021 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że postępowanie z wniosku B. G. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy J. z 17 lipca 1978 r. zostało umorzone w całości z mocy prawa. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła B. G. podnosząc brak podstaw do zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. wobec braku doręczenia decyzji Naczelnika Gminy J. z 17 lipca 1978 r. Skarżąca wskazała, że właściciel gospodarstwa nie żył. Zatem kwestionowana decyzja nie mogła być mu doręczona w sposób zastępczy. W tej sytuacji nie upłynął okres trzydziestu lat od daty doręczenia decyzji, a termin, o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. nie rozpoczął biegu. Decyzją z 15 grudnia 2021 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję tego samego organu z 4 listopada 2021 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Minister przywołał treść art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego i podniósł, że na egzemplarzu decyzji Naczelnika Gminy J. z 17 lipca 1978 r. znajduje się adnotacja, że przedmiotowa decyzja była wywieszona na tablicy ogłoszeń od 17 lipca 1978 r. do 2 sierpnia 1978 r. W ocenie organu, okoliczność ta potwierdza, że kwestionowana decyzja została doręczona w trybie obowiązującego wówczas art. 45 k.p.a. poprzez wywieszenie obwieszczenia na okres 14 dni. Minister nie podzielił zarzutu, że kwestionowana decyzja została skierowana do nieżyjącego A. S. Zdaniem organu, treść ww. decyzji potwierdza, że Naczelnik Gminy J. posiadał informację, że właściciel gospodarstwa nie żył. Natomiast jego rodzice i dzieci nie zamieszkiwali na terenie gminy J. Gospodarstwo zostało przejęte jako opuszczone. Minister podniósł, że specyfika regulacji prawnej leżącej u podstaw przejęcia gospodarstwa sprawiała, że często decyzje kierowano do osób zmarłych bądź zaginionych, gdyż grunty przejmowano na własność Państwa jako opuszczone. Wszelkie informacje o ewentualnych osobach uprawnionych do nieruchomości przejmowanych na własność Państwa czerpano z ewidencji gruntów albo z ksiąg wieczystych. Z decyzji z 17 lipca 1978 r. wynika, że następcy prawni A. S. nie ujawnili się jako właściciele spornego gospodarstwa, a ówczesny organ nie posiadał informacji kto jest spadkobiercą zmarłego właściciela. Naczelnik Gminy J. dysponował dokumentami, z których wynikało, że właścicielem gospodarstwa był A. S. Z tych przyczyn kwestionowana decyzja została wywieszona na tablicy ogłoszeń aby potencjalni współwłaściciele mogli dowiedzieć się o przejęciu gospodarstwa. Organ podniósł, że przez skierowanie decyzji należy rozumieć określenie praw i obowiązków oznaczonego podmiotu. Decyzją z 17 lipca 1978 r. Naczelnik Gminy przejął na własność Skarbu Państwa gospodarstwo, którego współwłaścicielami byli spadkobiercy nieżyjącego A. S. Organ orzekł merytorycznie o odjęciu prawa własności nieruchomości. Zatem przedmiotem tej decyzji była wyłącznie nieruchomość. Jej istota polegała na przejęciu nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa. W konsekwencji, nie doszło do pozbawienia gospodarstwa A. S., lecz jego spadkobierców. Skutek prawny takiej decyzji następował bowiem niezależnie od tego, kto był w rzeczywistości właścicielem nieruchomości w dacie orzekania. Decyzja z 17 lipca 1978 r. nie nakładała żadnych osobistych obowiązków ani też nie przyznawała osobistych uprawnień A. S. Uwzględniając zatem całokształt okoliczności sprawy związanych zwłaszcza ze znacznym upływem czasu, a także informację o braku adresów spadkobierców A. S., zdaniem organu, brak jest podstaw do podważenia twierdzenia o doręczeniu kwestionowanej decyzji w sposób zastępczy. Doręczenie decyzji z 17 lipca 1978 r. nastąpiło zatem w ostatnim dniu jej wywieszenia na tablicy ogłoszeń, a więc 2 sierpnia 1978 r. Organ wskazał, że wszczęcie przedmiotowego postępowania nastąpiło 28 lipca 2021 r., to jest w dacie wpływu wniosku skarżącej do organu. Skoro zatem wszczęcie postępowania nastąpiło po upływie 30 lat od doręczenia decyzji z 17 lipca 1978 r., to postępowanie administracyjne z dniem 16 września 2021 r. podlega umorzeniu z mocy prawa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożyła B. G. zarzucając jej naruszenie: 1) przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na niedokonaniu w zaskarżonej decyzji jakichkolwiek ustaleń dotyczących treści decyzji Naczelnika Gminy J. z 17 lipca 1978 r., na mocy której A. S. miał przekazać własność ekwiwalentu gospodarstwa rolnego otrzymanego w ramach scalenia w działce zamiennej nr [...] o pow. 2,49 ha na Skarb Państwa (Państwowy Fundusz Ziemi) w zamian za rentę, która to decyzja była objęta wnioskiem z 28 lipca 2021 r. o stwierdzenie nieważności decyzji w pkt 2 tego wniosku, 2) przepisu prawa materialnego, to jest art. 2 ust 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 45 k.p.a. (w brzmieniu pierwotnym ustalonym ustawą z 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego) polegające na bezpodstawnym ich zastosowaniu w sytuacji gdy w okolicznościach niniejszej sprawy nie było podstaw do ich zastosowania, a w konsekwencji do umorzenia postępowania, 3) brak rozstrzygnięcia co do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, o której mowa w pkt 2) wniosku z 28 lipca 2021 r. o stwierdzenie nieważności, 4) art. 10 § 1 k.p.a. polegające na pozbawieniu stron możliwości czynnego udziału w postępowaniu, a zwłaszcza braku możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji. Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z 4 listopada 2021 r. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), zwanej dalej "ustawą z 11 sierpnia 2021 r.". Zgodnie z powołaną regulacją, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. dniem 16 września 2021 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Umorzenie postępowania z mocy prawa następuje z kolei na mocy art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości. Z powyższego wynika, że stwierdzenie przez organ w toku prowadzonego postępowania nieważnościowego, że zostało ono wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia kwestionowanego w tym trybie rozstrzygnięcia, stanowi obligatoryjną przesłankę do umorzenia postępowania administracyjnego. Po analizie akt sprawy Sąd podzielił ocenę Ministra, że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki uprawniające organ do zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. Z akt sprawy wynika, że z uwagi na znaczny upływ czasu, pomimo poszukiwań prowadzonych przez organ, nie udało się odnaleźć kompletnych akt archiwalnych zakończonych wydaniem decyzji Naczelnika Gminy J. z 17 lipca 1978 r. Głównym materiałem dowodowym pozostającym w dyspozycji organu, pozostaje odpis decyzji powyższej decyzji. Po analizie treści tej decyzji Sąd podzielił ocenę organu, że została ona doręczona w trybie ówcześnie obowiązującego art. 45 k.p.a. poprzez wywieszenie obwieszczenia na okres 14 dni. Na egzemplarzu powołanej decyzji widnieje bowiem adnotacja, że była ona wywieszona na tablicy ogłoszeń od 17 lipca 1978 r. do 2 sierpnia 1978 r. Wobec powyższego, prawidłowo przyjął Minister, że w niniejszej sprawie doręczenie kwestionowanej decyzji nastąpiło w ostatnim dniu jej wywieszenia na tablicy ogłoszeń, to jest w dniu 2 sierpnia 1978 r. Przy tym za nietrafny Sąd uznał zarzut skarżącej, że kontrolowana decyzja z 17 lipca 1978 r. została skierowana do osoby nieżyjącej. Z uzasadnienia powołanej decyzji wynika bowiem, że ówczesny organ (Naczelnik Gminy J.) miał wiedzę, że właściciel gospodarstwa rolnego nie żył. Treść uzasadnienia decyzji potwierdza również, że rodzice właściciela gospodarstwa i jego dzieci nie zamieszkiwali na terenie gminy J., a gospodarstwo zostało przejęte jako opuszczone. Jak trafnie dostrzegł organ nadzoru specyfika ówcześnie obowiązujących regulacji uprawniających do przejęcia gospodarstwa na własność Państwa powodowała, że decyzje tego rodzaju często kierowano do osób zmarłych bądź zaginionych, gdyż gospodarstwa przejmowano na własność Państwa jako opuszczone. Informacje o ewentualnych podmiotach uprawnionych do nieruchomości przejmowanych na własność Państwa pozyskiwano z ewidencji gruntów albo z ksiąg wieczystych. Z treści decyzji z 17 lipca 1978 r. wynika, że następcy prawni A. S. nie ujawnili się jako właściciele spornego gospodarstwa. Ówczesny organ nie posiadał o nich informacji. Dysponował dokumentami, z których wynikało, że właścicielem gospodarstwa był A. S. W tej sytuacji prawidłowo organ nadzoru uznał, że kontrolowana decyzja została wywieszona na tablicy ogłoszeń aby potencjalni współwłaściciele gospodarstwa mogli dowiedzieć się o jego przejęciu przez państwo. Trafnie przy tym dostrzegł Minister, że przedmiotem kontrolowanej decyzji z 17 lipca 1978 r. była wyłącznie nieruchomość. Rozstrzygnięcie to polegało na przejęciu na własność Skarbu Państwa gospodarstwa, którego współwłaścicielami byli spadkobiercy nieżyjącego A. S. W tej sytuacji nie można twierdzić, jak czyni to skarżąca, że doszło do odjęcia własności gospodarstwa A. S., nie zaś jego spadkobiercom. Skutek prawny tego rodzaju decyzji następował bowiem niezależnie od tego, kto w rzeczywistości był właścicielem nieruchomości w dacie orzekania. Podsumowując, w niniejszej sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej z 28 lipca 2021 r. prawidłowo Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zastosował art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. i w formie decyzji administracyjnej stwierdził, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z 17 lipca 1978 r. zostało umorzone z mocy prawa. Tym samym zarzut naruszenia art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. w związku z art. 45 k.p.a. w pierwotnym brzmieniu okazał się niezasadny. W sprawie nie doszło również do zarzucanego w skardze naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.pa.). Naruszenia powołanych przepisów skarżąca upatruje w niedokonaniu jakichkolwiek ustaleń co do treści decyzji Naczelnika Gminy J. wydanej w sprawie znak: RLS.7019a/1/79 i nierozpoznaniu wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Zarzut ten Sąd uznał za niezasadny. Przedmiotowa sprawa dotyczy bowiem decyzji Naczelnika Gminy J. z 17 lipca 1978 r. opatrzonej numerem nr RLS.7019/35/78, natomiast wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy J. wydanej w sprawie o sygnaturze RLS.7019a/1/79 został przez organ wydzielony do odrębnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Zasadnie natomiast skarżąca zarzuciła naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., z tym że uchybienie to w okolicznościach niniejszej sprawy nie miało i nie mogło mieć istotnego wpływu na jej wynik. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., organ zobowiązany jest zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z akt sprawy wynika, że organy nie poinformowały skarżącej, przed wydaniem zaskarżonych rozstrzygnięć, o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów. Jednakże aby z powodu naruszenia dyspozycji powołanego przepisu doszło do uchylenia decyzji niezbędne jest wykazanie przez stronę, której uniemożliwiono w ten sposób realizację jej uprawnień procesowych, że z tego powodu nie mogła ona dokonać konkretnych czynności dowodowych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2010 r., II OSK 881/10, Lex nr 746920 oraz 12 października 2010 r. II OSK 1279/09, Lex nr 746442). Przy tym powyższe czynności dowodowe musiałyby być na tyle istotne, że gdyby je przeprowadzono mogłoby to rzutować na ustalenia stanu faktycznego. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżąca nie wskazała jakiego dowodu na skutek naruszenia wspomnianego przepisu nie mogła złożyć ani jakiej czynności nie mogła dokonać gdyby była prawidłowo zawiadomiona o zebraniu materiału dowodowego. W tej sytuacji zarzucane niedopełnienie obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. stanowi jedynie uchybienie formalne, które nie miało i nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) orzekł jak w sentencji.