I SA/Wa 4/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Sobielarska WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2014 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r., [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Nieruchomość położona w gminie D., obręb R., oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia 27 lipca 2012 r., znak: [...], została przeznaczona pod budowę obwodnicy D. w ciągu drogi krajowej nr [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r., [...], Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz J. W. w wysokości [...] złotych za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie R., gmina D., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod budowę obwodnicy D. w ciągu drogi krajowej nr [...]. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Pan J. W., zarzucając Wojewodzie [...] nieprawidłowe ustalenie kwoty należnego odszkodowania w wyniku oparcia się na wadliwie sporządzonym operacie szacunkowym. Po rozpatrzeniu odwołania, w dniu [...] października 2013 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r., [...]. W uzasadnieniu zapadłego rozstrzygnięcia Minister przytoczył m. in. treść art. 12 ust. 4 pkt 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194) oraz art. 134 ust. 1, 3 i 4 i art. 154 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Podniósł, również, iż na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Stosownie do art. 154 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenie terenu ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Organ wskazał, iż podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości stanowi operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego Panią E. W. w dniu 4 grudnia 2013 r. Biegła wskazała, iż przedmiotowa nieruchomość położona jest w odległości około 3 km od Urzędu Miejskiego w D., rynku i centrum handlowo usługowego, graniczy z terenami niezabudowanymi, w najbliższym otoczeniu znajdują się tereny użytkowane rolniczo, lasy, tereny zadrzewione oraz pojedyncze budynki mieszkalne w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej. Nieruchomość jest niezabudowana i nieogrodzona, stanowi rolę, łąkę i rów. Wskazała ponadto, iż nieruchomość, zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w D. Nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. położona jest na obszarach przewidzianych do zorganizowanej działalności inwestycyjnej. Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. W celu określenia wartości prawa własności przedmiotowej nieruchomości biegła poddała analizie transakcje o przeznaczeniu drogowym, które zaistniały na terenie miasta i gminy D. W związku z brakiem transakcji dotyczących gruntów pod drogi na terenie rynku lokalnego, przeprowadziła szerszą analizę obejmującą rynek regionalny obejmujący powiaty dąbrowski, tarnowski i miasto T. oraz [...] z miastem B. Na terenie tych powiatów odnotowano wystarczającą ilość tego typu transakcji. Do porównań wybrała [...] transakcji podobnych pod względem cech rynkowych do gruntu stanowiącego przedmiot wyceny. Do cech rynkowych mających wpływ na cenę nieruchomości drogowych zaliczyła: położenie, możliwość zagospodarowania, dostępność komunikacyjną oraz sąsiedztwo i otoczenie. Ostatecznie wartość przedmiotowej nieruchomości oszacowała na kwotę [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ powołał treść § 36 ust. 1 - 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.). Wskazał, iż zawarte § 36 pojęcie "ceny transakcyjne nieruchomości drogowych" powinno być interpretowane szeroko, uwzględniając w procesie wyceny zarówno ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe w dokumentach "planistycznych" (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), jak też ceny nieruchomości, których charakter drogowy wynika z faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości. Uwzględniając wpływ, jaki na cenę transakcyjną nieruchomości ma przeznaczenie wynikające z dokumentów, nie można jednocześnie pomijać faktu, że pojęcie cen transakcyjnych jest determinowane przede wszystkim celem wywłaszczenia. Cel nabycia niewątpliwie w sposób znaczący kształtuje poziom ceny transakcyjnej, co powoduje, że w zbiorze cen porównawczych można uwzględniać również ceny transakcyjne nieruchomości nabywanych w celu realizacji inwestycji drogowych. W konkluzji Minister stwierdził, iż ocena operatu szacunkowego w konfrontacji z brzmieniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. pozwala stwierdzić, że nie zawiera on nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby jego wykorzystanie dla celu ustalenia odszkodowania. W ocenie organu, biegła wobec inwestycyjnego przeznaczenia wycenianej działki prawidłowo zastosowała procedurę wyceny określoną w § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. przyjmując do porównań nieruchomości podobne o przeznaczeniu drogowym ze względu na wystąpienie okoliczności, o których mowa w art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Biegła wyczerpująco wyjaśniła przyjęty przez nią wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzowała przyjęty rynek transakcyjny. Organ wskazał, iż dodatkowo, w piśmie z dnia 20 września 2013 r. biegła wyjaśniła, że szacowana nieruchomość na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie posiadała uzbrojenia ani dostępu do drogi i była użytkowana rolniczo. Jej potencjalną możliwość zabudowy określono w odpowiedniej cesze jako dobra, tj. uwzględniono jej możliwość zabudowy. Tym samym, w ocenie organu, brak jest podstaw do uznania, że odszkodowanie w niniejszej sprawie ustalone zostało wadliwie. Na koniec organ podkreślił, że analiza rynku i związany z nią dobór nieruchomości porównawczych, a także określenie trendu zmiany cen w czasie jest wyłączną domeną rzeczoznawcy majątkowego, którego pozycja prawna zbliżona jest do statusu osoby zaufania publicznego. Czynność, której dokonuje rzeczoznawca majątkowy polegająca na wycenie nieruchomości wymaga, a już zwłaszcza w zakresie sposobu wyceny, wiedzy specjalistycznej, której organ administracyjny nie ma podstaw ani możliwości podważania. Subiektywne zaś przekonanie strony o zaniżonej wartości ww. nieruchomości nie może świadczyć o wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego. Na powyższą decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie złożył skargę J. W. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej. W skardze wskazał, iż operat szacunkowy jest wykonany niezgodnie z przepisami prawa, a w szczególności z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zarzucił, że wycena została dokonana bez należytej staranności, a w szczególności bez zapoznania się z lokalnym rynkiem nieruchomości oraz złym doborem nieruchomości przyjętych do porównań. W ocenie skarżącego, biegła błędnie przyjęła do analizy rynek nieruchomości jak twierdzi "regionalny", na którym miały miejsce transakcje nieruchomościami podobnymi, a nieruchomości "niby podobne", przedstawione w operacie w ogóle nie są podobne do wycenianej. Przy wycenie nieruchomości na cel związany z ustaleniem wysokości wynagrodzenia za grunty przejęte pod drogi za nieruchomość podobną powinno rozumieć się nieruchomość przeznaczoną pod drogę o takim samym statucie, co wyceniana. Czyli w tym przypadku powinny być przyjęte transakcje gruntami pod drogi krajowe lub przynajmniej wojewódzkie. Nieruchomości przyjęte do porównań nie spełniają również warunków nieruchomości podobnej. Nie spełniają, m.in., warunku podobieństwa pod względem stanu prawnego oraz sposobu korzystania, czyli przyjęcie transakcji gruntami zajętymi pod drogi gminne (nie zawsze publiczne) nie jest dopuszczalne do wyceny gruntów. Skarżący stwierdził, iż jeżeli rzeczoznawca nie posiadał odpowiednich transakcji gruntami przeznaczonymi pod drogi krajowe należało zastosować § 36 pkt. 2 rozporządzenia i określić wartość rynkową nieruchomości na podstawie transakcji gruntami przyległymi. Wskazał, iż w jego ocenie, najbardziej odpowiednim sposobem wyceny nieruchomości byłby sposób oparty na transakcjach porównawczych nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podnosząc, że zarzuty skargi nie stanowią nowych okoliczności w sprawie, lecz znane były organowi w postępowaniu, zaś Minister ustosunkował się do nich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Polega ona na kontroli legalności, tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ppsa). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 kpa (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa). Sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 ppsa, rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone orzeczenie nie narusza przepisów prawa. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest legalność decyzji ustalającej wysokość należnego skarżącemu odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "specustawą". Odszkodowanie za nieruchomość przejmowaną pod drogę publiczną na podstawie specustawy określane jest według zasad wynikających m.in. z art. 18 ust. 1 specustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. oraz w oparciu o regulacje ustawy o gospodarce nieruchomościami, której przepisy stosuje się w sprawach nieuregulowanych w ww. akcie (art. 23 ww. specustawy). Wskazać trzeba, iż art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W sprawie niniejszej organy administracji ustalając wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość, oparły się na opinii z [...] grudnia 2012 r. sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego E. W. Organy uznały, iż sporządzony przez nią operat szacunkowy jest prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Ocenę tę Sąd w pełni podziela. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotowy operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków czy niejasności. Operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 Kpa, stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. Podobnie zdefiniowanie rynku, jego obszaru i analiza to wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym a nie prawnym. W sytuacji kiedy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, to zawarta w skardze polemika z przyjętą metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą jakichkolwiek kwalifikacji w tej materii nie zasługuje na uwzględnienie. Zważyć również należy, że skarżący nie przedłożył własnej kontrwyceny, która wskazywałaby inną niż ustalona przez rzeczoznawcę wartość odjętego prawa, co z kolei mogłoby rzutować na ocenę przez organ wiarygodności przedmiotowego operatu. Nie przedłożono także opinii organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych, sporządzonej w trybie art. 157 ust. 1 ugn, kwestionującej jego poprawność. Samo zaś subiektywne przekonanie osoby zainteresowanej uzyskaniem jak najwyższego odszkodowania o nieprawidłowości sporządzonej w tym celu wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych operatu szacunkowego wynika, iż biegła ustaliła, że przedmiotowa nieruchomość położona jest w odległości około [...] km od Urzędu Miejskiego w D., rynku i centrum handlowo usługowego, graniczy z terenami niezabudowanymi, w najbliższym otoczeniu znajdują się tereny użytkowane rolniczo, lasy, tereny zadrzewione oraz pojedyncze budynki mieszkalne w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej. Nieruchomość jest niezabudowana i nieogrodzona, stanowi rolę, łąkę i rów. Wskazała ponadto, iż nieruchomość, zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w D. Nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. położona jest na obszarach przewidzianych do zorganizowanej działalności inwestycyjnej. Biegła objęła analizą transakcje o przeznaczeniu drogowym, które zaistniały na terenie miasta i gminy D. W związku z brakiem transakcji dotyczących gruntów pod drogi na terenie rynku lokalnego, przeprowadziła szerszą analizę obejmującą rynek regionalny obejmujący powiaty dąbrowski, tarnowski i miasto T. oraz brzeski z miastem B. Na terenie tych powiatów odnotowano wystarczającą ilość tego typu transakcji. Analiza rynku objęła okres dwóch lat: grudzień [...]. Do porównań wybrała [...] transakcji podobnych pod względem cech rynkowych do gruntu stanowiącego przedmiot wyceny. Do cech rynkowych mających wpływ na cenę nieruchomości drogowych zaliczyła: położenie (40 %), możliwość zagospodarowania działki (30 %), dostępność komunikacyjną (20 %) oraz sąsiedztwo i otoczenie (10 %). Ostatecznie wartość gruntu rzeczoznawca oszacowała na kwotę [...] zł. Ponadto, w piśmie z dnia 20 września 2013 r. biegła wyjaśniła, że szacowana nieruchomość na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie posiadała uzbrojenia ani dostępu do drogi i była użytkowana rolniczo. Jej potencjalną możliwość zabudowy określono w odpowiedniej cesze jako dobra, tj. uwzględniono jej możliwość zabudowy. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd podziela stanowisko organu, iż biegła - wobec inwestycyjnego przeznaczenia wycenianej działki - prawidłowo zastosowała procedurę wyceny określoną w § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. przyjmując do porównań nieruchomości podobne o przeznaczeniu drogowym ze względu na wystąpienie okoliczności, o których mowa w art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Biegła wyczerpująco wyjaśniła przyjęty przez nią wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzowała przyjęty rynek transakcyjny. Należy mieć na względzie, że to rzeczoznawca majątkowy, analizując na potrzeby wyceny dany rynek i uzasadniając swoje stanowisko, ustala jednoznacznie, jakie cechy i w jakim stopniu wpływają na wartość szacowanej nieruchomości, a w przypadku ich odmienności koryguje ceny tych działek stosownymi poprawkami kwotowymi, wynikającym z ustalonych różnic w przyjętym zbiorze nieruchomości porównawczych. Dobór nieruchomości do analizy porównawczej jest bowiem zabiegiem wymagającym posiadania wiadomości specjalnych. Rolą organu administracji jest natomiast ocena sporządzonej wyceny, ale tylko i wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu oraz logiki dowodu, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. W odwrotnym przypadku należałoby dojść do przekonania, że w tego rodzaju sprawach udział biegłego jest zbędny, a jego miejsce mógłby zająć sam organ. Skład orzekający podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 września 2009 r. sygn. I OSK 1250/08 (LEX nr 594991), że: "Prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jedynie zbadać operat szacunkowy pod względem formalnym, że operat taki został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, że zawiera wymaganą przepisami prawa treść oraz, że nie zawiera niejasności, pomyłek, sprzeczności." Podsumowując, Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania prawdziwości twierdzeń rzeczoznawcy majątkowego, zawartych w przedłożonej przez niego opinii. Operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków, czy niejasności. Jednocześnie rzeczoznawca szczegółowo wyjaśniła zastosowane podejście, sposób wyceny oraz podstawę prawną. Powyższe powoduje zatem, że zarzuty skargi należy uznać za całkowicie nieuzasadnione. Zaskarżona decyzja jak również decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. Organy obu instancji wnikliwie zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, zaś uzasadnienie decyzji spełnia ustawowe wymogi. Mając powyższe na uwadze na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.