I SA/Wa 407/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania E. G.od decyzji Prezydenta [...] z [...] października 2015 r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i umarzyło postępowanie administracyjne przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że Prezydent [...], po rozpoznaniu wniosku E. G., decyzją z [...] października 2015 r. odmówił rozłożenia na raty należności Miasta [...] z tytułu obowiązku zwrotu zwaloryzowanej bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Organ wyjaśnił, że decyzją Zarządu Dzielnicy [...] z [...] września 2012 r., nr [...] odmówiono E. G. odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty. Odwołanie od decyzji Prezydenta [...] wniosła E. G., kwestionując ustalenia organu I instancji. Rozpatrując sprawę Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012 roku poz. 83) osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia, z zastrzeżeniem art. 5. W decyzji, o której mowa w art. 3 ust. 1, właściwy organ ustala opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Do ustalenia tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 3a i art. 69 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, z późn. zm.). W myśl art. 4 ust. 3 ustawy opłatę, o której mowa w ust. 1, rozkłada się na wniosek użytkownika wieczystego na raty, na czas nie krótszy niż 10 lat i nie dłuższy niż 20 lat, chyba że wnioskodawca wystąpi o okres krótszy niż 10 lat. Na podstawie wyżej wskazanego przepisu opłata z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności może być rozłożona na raty tylko w drodze decyzji przekształceniowej. Po dniu uostateczniania się takiej decyzji zastosowanie znajdują przepisy ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 885). Podobnie też ustawa ta znajduje zastosowanie do należności związanych ze zwrotem bonifikat udzielonych od ww. opłaty. Kolegium podkreśliło, że zarówno prawo użytkowania wieczystego, jak i prawo własności, to instytucje o charakterze cywilnoprawnym. Taki sam charakter ma przekształcenie pierwszego z tych praw (użytkowania wieczystego) w drugie (prawo własności) - por. P. Podleś, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, Warszawa 2007, s. 31; K. Sobieralski, Egzekucja opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, "Nowe Zeszyty Samorządowe" 2013, nr 4, s. 29). W konsekwencji należy zgodzić się z dominującym poglądem doktryny, że sprawa przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest sprawą cywilną, acz rozpatrywaną w postępowaniu administracyjnym (tak np.: J. Kremis, Uwłaszczenie użytkowników wieczystych (zagadnienia dyskusyjne), "Rejent" 1999, nr 2 s. 55; M. Wolanin, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, cz. I, "Nieruchomości" 2005, nr 11, s. 6; P. Podleś, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, Warszawa 2007, s. 31; L. Klat-Wertelecka, E. Klat-Górska, Glosa do wyroku WSA w Łodzi z 15.10.2007 r., II SA/Łd 544/07, OSP 2010, nr 1, poz. 11; K. Sobieralski, Egzekucja opłaty z tytułu przekształcenia..., s. 28-29). Organ odwoławczy wskazał, że w przypadku, w którym doszło do ustalenia przez organy opłaty za przekształcenie - także ta opłata miała (i nadal ma) charakter cywilnoprawny. Opłata za przekształcenie stanowi bowiem w istocie wynagrodzenie za przeniesienie prawa własności nieruchomości na dotychczasowego jej użytkownika wieczystego; swoisty odpowiednik ceny nabycia własności. Taki charakter opłaty za przekształcenie potwierdza też orzecznictwo sądowe. W wyroku z 27 listopada 2003 r., sygn. akt I CK 316/02 (lex 1129606), Sąd Najwyższy uznał, że opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest wynagrodzeniem za przeniesienie własności nieruchomości gruntowej w szczególny sposób, przewidziany ustawą z 1997 r. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 15 października 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 544/07 (OSP 2010, nr 1, poz. 11) przyjął, że opłata z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stanowi swoisty odpowiednik ceny za nabycie własności (oczywiście w pewnym uproszczeniu), nie zaś opłatę za dokonaną czynność administracyjną. W konsekwencji charakter cywilnoprawny ma również kwota udzielonej bonifikaty od opłaty, także w części podlagającej zwrotowi. Kolegium wyjaśniło, że określenie zasad umarzania należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny pozostaje w gestii jednostki samorządu terytorialnego, zgodnie z normą zawartą w art. 59 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Przepis ten wskazuje, iż w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom podległym, mogą być umarzane albo ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. W niniejszej sprawie kwestię tę reguluje uchwała [...] w sprawie szczegółowych zasad, sposobu i trybu udzielania ulg w spłacie należności o charakterze cywilnoprawnych oraz określenia warunków dopuszczalności pomocy publicznej (Dz.Urz.Woj. Maz. z 2010r. nr 199, poz. 5645 ze zm.). Przepis § 9 ust. 2 tej uchwały wskazuje, że odmowa udzielenia ulgi następuje w drodze jednostronnego oświadczenia woli wierzyciela. Skoro organ administracji publicznej nie ma umocowania do podjęcia aktu administracyjnego w przedmiocie rozłożenia na raty należności cywilnoprawnych, to nie ma podstaw do prowadzenia w tym przedmiocie postępowania administracyjnego. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2016 r. skargę złożyła E. G. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: I. naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 4 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 15 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, poprzez przyjęcie przez organ II instancji, że kwota nie podlega rozłożeniu na raty w drodze decyzji administracyjnej i w konsekwencji umorzenie postępowania administracyjnego; - art. 4 ust. 15 i art. 16 ustawy z 29 lipca 2005 r. w zw. z art. 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 9, art. 11 oraz art. 107 § 3 kpa, poprzez brak wskazania przez organ I instancji sposobu wyliczenia wysokości zwaloryzowanej bonifikaty wraz z wyjaśnieniem zasad dokonania jej waloryzacji oraz wskazaniem podstawy prawnej jej naliczenia, w sytuacji gdy ma to zasadnicze znaczenie dla urzeczywistnienia zasady przekonywania oraz należytego poinformowania strony i jednocześnie uniemożliwia skuteczną weryfikację wyliczeń organu dokonanych w toku postępowania administracyjnego, a także nie odniesienie się do tego zarzutu podniesionego w odwołaniu od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z [...] stycznia 2012 r., Na wypadek nie uwzględnienia zarzutu wskazanego w pkt I skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie: II. naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 57 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, poprzez jego pominięcie w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy szeroki zakres zastosowania tego przepisu oraz okoliczności sprawy, w szczególności możliwości płatnicze skarżącej, uzasadniały merytoryczne rozpoznanie wniosku o umorzenie części należności oraz rozłożenie spłaty pozostałej części na raty w oparciu o kryteria wskazane w przepisie; III. naruszenie przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa, poprzez pominięcie okoliczności faktycznych sprawy, które winny skutkować rozpoznaniem wniosku skarżącej "przez pryzmat art. 57 ustawy o finansach publicznych", w tym kwestii upływu czasu od daty sprzedaży nieruchomości objętej bonifikatą do dnia złożenia wniosku o spłatę ratalną bonifikaty oraz powstałych w tym czasie wydatków skarżącej; 2) art. 9, art. 11 oraz art. 107 § 3 kpa, poprzez brak wskazania dowodów, na których oparł się Zarząd Dzielnicy [...] w decyzji z [...] stycznia 2012 r., nr [...] ustalając wartość różnicy zbytej i nabytej przez skarżącą nieruchomości; 3) art. 9, art. 11 oraz art. 107 § 3 kpa, poprzez brak wskazania w decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z [...] stycznia 2012 r. i w decyzji zaskarżonej podstawy prawnej, sposobu wyliczenia wysokości oraz rodzaju odsetek za zwłokę w zwrocie bonifikaty, w sytuacji gdy ma to zasadnicze znaczenie dla urzeczywistnienia zasady przekonywania oraz należytego poinformowania strony i jednocześnie uniemożliwia skuteczną weryfikację wyliczeń organu. Mając na względzie powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie merytoryczne w sprawie, poprzez wyrażenie zgody na ratalną spłatę należności zgodnie z treścią wniosku oraz umorzenie w całości lub w znaczącej części (co najmniej w 80 %) odsetek od kwoty zwaloryzowanej bonifikaty; ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że udzielona bonifikata stanowi de facto stosowną część opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Tym samym żądając zwrotu udzielonej bonifikaty w trybie art. 4 ust. 15 ustawy, organ w istocie żąda zapłaty tej części opłaty za przekształcenie, która to opłata pomimo uprzedniego ustalenia w pełnej wysokości nie została jednak w całości uiszczona właśnie ze względu na przyznaną bonifikatę. W praktyce zatem udzielona bonifikata nie uzyskuje odrębnego i samodzielnego charakteru prawnego, a jedynie anuluje wykonanie obowiązku uiszczenia opłaty za przekształcenie w określonej części do czasu spełnienia się negatywnej przesłanki dalszego trwania bonifikaty, o której mowa w art. 4 ust. 15 ustawy, a która to przesłanka zaistniała w niniejszej sprawie. Przedmiotową bonifikatę należy uznać zatem za opłatę za przekształcenie z odroczonym w czasie terminem wymagalności w przypadku wystąpienia przesłanek do jej zwrotu. W ocenie skarżącej zasadne jest przyjęcie, iż przepis art. 4 ust. 3 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w swej treści odnosi się również odpowiednio do kwoty równej bonifikacie podlegającej zwrotowi na skutek żądania organu. Skoro rozłożenie na raty przedmiotowej należności zostało przewidziane w ustawie o przekształceniu, to tym samym zastosowanie tego trybu administracyjnego do obowiązku zwrotu bonifikaty jest uzasadnione, co z kolei determinuje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego. Skarżąca zarzuciła, że żaden z organów nie wskazał skąd wynika różnica pomiędzy wysokością przyznanej jej bonifikaty ([...] zł), a określoną w decyzji należnością główną ([...] zł). Wskazała, że doszło do ziszczenia się przesłanek z art. 57 i 59 ustawy o finansach publicznych, gdyż jej możliwości płatnicze uzasadniały merytoryczne rozpoznanie wniosku o umorzenie części należności oraz rozłożenie spłaty pozostałej części na raty. Zarzuciła, że organy przy ocenie jej sytuacji majątkowej nie dokonały należytej i wszechstronnej analizy materiału dowodowego. W szczególności, jako nieprawidłowe należy postrzegać bezkrytyczne przeniesienie w obecne realia pełnej wysokości sumy stanowiącej różnicę kwot z tytułu zbycia nieruchomości i nabycia mieszkania, w którym skarżąca zamieszkuje aktualnie. W zaskarżonej decyzji nie ma informacji dotyczącej dowodów, na których oparł się organ I instancji ustalając kwotę. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że szereg zarzutów skargi dotyczy legalności decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z [...] stycznia 2012 r., nr [...] zobowiązującej do zwrotu zwaloryzowanej kwoty bonifikaty, która nie jest kontrolowana w niniejszej sprawie. Wobec tego zarzuty odnośnie tej decyzji pozostają poza oceną Sądu. Otóż przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2016 r. uchylająca decyzję organu I instancji i umarzająca postępowanie przed organem I instancji. Decyzja ta jest zgodna z prawem. Jak wynika z treści art. 4 ust.1 , ust. 2, ust. 3 i ust. 7 ustawy przekształceniowej z 29 lipca 2005 r., tryb decyzyjny przewidziany jest dla przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w której to decyzji organ ustala opłatę z tytułu przekształcenia i którą, na wniosek użytkownika wieczystego rozkłada na raty oraz dla udzielania bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia. Również żądanie zwrotu bonifikaty i odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty następuje w drodze decyzji (art. 4 ust. 15 ustawy z 29 lipca 2005 r.). Kolegium prawidłowo wskazało, powołując się na poglądy doktryny i orzecznictwa, że prawo użytkowania wieczystego i prawo własności są instytucjami cywilnoprawnymi. To, że ustawa z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przewiduje w ściśle określonych przypadkach załatwianie sprawy w formie decyzji administracyjnej, to nie oznacza dopuszczalności wykładni rozszerzającej. Dlatego stanowisko skargi w kwestii administracyjnego trybu załatwienia wniosku o rozłożenie na raty kwoty bonifikaty podlegającej zwrotowi, nie znajduje uzasadnienia w przepisach wyżej wskazanej ustawy, a także ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powoływanie przez skarżącą przepisu art. 4 ust. 15 i ust. 16 ustawy jest chybione, gdyż przepisy te dotyczą zwrotu kwoty bonifikaty, odstąpienia od żądania zwrotu oraz waloryzacji bonifikaty, o której mowa w ust. 15. W żadnym razie nie normują one kwestii rozłożenia na raty i umarzania kwoty bonifikaty, którą właściciel przekształconej nieruchomości zobowiązany jest zwrócić. Niezasadny jest również zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 4 ust. 3 ustawy, gdyż przepisu tego organ nie stosował. Przepis ten, jak wyżej wskazano, dotyczy rozłożenia na raty opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a nie rozkładania na raty i umarzania kwoty zwaloryzowanej bonifikaty podlegającej zwrotowi. Natomiast zarzut dotyczący braku wskazania przez organ I instancji sposobu wyliczenia wysokości bonifikaty w sytuacji, gdy decyzja tego organu została prawidłowo uchylona, a postępowanie pierwszej instancji umorzone (z uwagi na brak umocowania organu administracji do wydania decyzji), nie może być oceniany przez Sąd, jest bowiem bezprzedmiotowy. Chybiony jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 57 ustawy o finansach publicznych poprzez jego niezastosowanie oraz - co wynika z uzasadnienia skargi- także naruszenia art. 59 tej ustawy. Otóż obydwa te przepisy dotyczą rozkładania na raty i umarzania, a także odraczania terminów spłat należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny. Jak wskazało Kolegium kwestie te są załatwiane w drodze jednostronnego oświadczenia woli wierzyciela. Podsumowując, wskazać należy, że w sytuacji, gdy organ wszczął postępowanie i wydał decyzję w sprawie cywilnej, nie mając umocowania do wydania aktu administracyjnego, prawidłowe było wydanie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności, Sąd z mocy art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.