I SA/Wa 408/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędzia WSA Maria Tarnowska Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2008 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej miasta W. z dnia [...] listopada 1952 r. nr [...] odmawiającego B. C. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], nr hip. [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i oceny prawne: Zabudowana nieruchomość [...] położona przy ul. [...] objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). W dniu wejścia w życie w/w aktu stanowiła ona własność B. C. Dawny właściciel zmarł a spadek po nim nabyła żona – J. H. C., zaś prawa spadkowe po tej ostatniej nabył wnuk – A. S. Aktualnie przedmiotowa nieruchomość stanowi własność miasta W. i wchodzi w skład działki gruntu o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...] a także stanowi część działki nr [...] z obrębu [...]. A. S. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] listopada 1952r. Prezydium Rady Narodowej w mieście W. z dnia [...] listopada 1952 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do opisanej na wstępie nieruchomości [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło uwzględnienia powyższego wniosku podnosząc, że - z godnie z 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy - dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby ich prawa reprezentujące, uprawnieni byli w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, do złożenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego (dawniej prawa własności czasowej) z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. W niniejszej zaś sprawie objęcie przedmiotowego gruntu przez gminę nastąpiło w dniu [...] sierpnia 1948 r., tj. z dniem ukazania się ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy z 1948r., a zatem termin do składania wniosku - w trybie art. 7 cytowanego dekretu - upłynął w dniu [...]lutego 1949 r. Ustalono przy tym, iż wniosek taki w sprawie w ogóle nie został złożony. Z tego powodu więc nie było możliwe ustanowienie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. W tych warunkach Kolegium uznało, iż kwestionowane orzeczenie nie było sprzeczne z prawem, bo nie zaistniała przesłanka do jego unieważnienia. W szczególności nie można było w tych okolicznościach stwierdzić, że orzeczenie to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Od powyższej decyzji A. S. wniósł wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Podniósł w nim m. in., że organ nie przeprowadził właściwie postępowania wyjaśniającego. Argumentował, iż na obecnym etapie sprawy nie można kategorycznie stwierdzić, iż tzw. wniosek dekretowy nie został złożony, gdyż (co wynikać miało z akt Kolegium o sygnaturze [...]) ten sam właściciel – B. C., złożył wniosek o przyznanie mu prawa wieczystej dzierżawy odnośnie innej jego nieruchomości. Wnioskodawca zatem wnosił o przesłuchanie przez Kolegium świadka – D. C. – S. (córki byłego właściciela) na okoliczność złożenia przez B. C. wniosku o przyznanie mu prawa wieczystej dzierżawy do nieruchomości przy ul. [...]. Rozpatrując sprawę na skutek wniosku o ponowne jej rozpatrzenie - Kolegium podtrzymało swoje pierwotne stanowisko, że w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki przewidziane w art. 156 § 1 k.p.a. będące podstawą stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia. Kolegium podkreśliło przy tym, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od generalnej zasady trwałości decyzji administracyjnych przewidzianej w art. 16 k.p.a, toteż organ nie może wychodzić poza ramy określone przez ustawodawcę w stosownych przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie zaznaczono, że dekret z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy jest aktem, którego przepisy mają charakter związany a nie uznaniowy. Organ orzekający ma obowiązek zatem ustanowić prawo użytkowania wieczystego w stosunku do osoby, która spełnia wskazane w przepisie art. 7 ust. 2 warunki. Natomiast na byłych właścicielach spoczywał obowiązek złożenia wniosku i dochowania wskazanego w art. 7 ust. 1 terminu sześciu miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę, którego to obowiązku poprzednicy prawni strony nie wypełnili nie składając wniosku, co uznano za fakt bezsporny. Kolegium podniosło przy tym, iż tego rodzaju wniosku brak było w aktach własnościowych a dodatkowo okoliczność tę potwierdził Wojewoda [...], który w piśmie z dnia 10 września 2007r. nr [...] stwierdził, iż w rejestrze wniosków dekretowych cyt. "brak jest zapisu dotyczącego złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego w W. przy ul. [...]. Nie odnaleziono również potwierdzenia złożenia w dniu 16 lutego 1949 r. wniosku w rejestrach kancelaryjnych Złożonych wniosków dekretowych". W tych warunkach wniosek dowodowy o przesłuchanie w/w świadka przez Kolegium nie został uwzględniony. Organ – powołując się na art. 75 § 2 k.p.a. – zauważył, iż złożone oświadczenia, mogą jedynie zastąpić inne dowody, ale tylko w sytuacjach nie budzących wątpliwości, a więc mogą odnosić się do tzw. "faktów przyznanych". W świetle przesłanek ustawowych, przewidzianych w art. 7 ust. 1 cytowanego dekretu, niezbędnych do przyznania własności czasowej, zeznanie świadka, po upływie przeszło 50 lat, nie mogło być – zdaniem organu - dowodem zastępującym wymagany przez ustawę dokument, jakim jest wniosek dekretowy. W niniejszej sprawie złożenie przez stronę oświadczenia nie może zatem zastąpić, obligującego do przyznania własności czasowej dokumentu, jakim był opłacony, złożony w obligatoryjnym terminie półrocznym, wniosek dekretowy. Organ podniósł też, że kwestionowane orzeczenie wydano na podstawie art. 1, 5, 7 i 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy a z jego treści wynikało wprost, że cyt. "wobec niezłożenia wniosku prawo własności czasowej dotychczasowemu właścicielowi przyznane być nie może i w konsekwencji na podstawie art. 8 powołanego dekretu budynki (fragmenty murów) położone na przedmiotowym gruncie przechodzą na własność Skarbu Państwa". Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która wniósł A. S. Skarżący, nie zgadzając się z poglądem, iż w sprawie nie został złożony wniosek dekretowy, swoje stanowisko uzasadniał tym, że kwestionowane orzeczenie zostało wydane w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy a zatem, jeśli nie było wniosku strony o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości, to organ nie mógł wszcząć z urzędu postępowania w tej materii. Zatem orzeczenie o odmowie przyznania własności czasowej – zdaniem skarżącego – musiało być odpowiedzią na czyjeś żądanie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko a dodatkowo organ zwrócił uwagę, że kwestionowane orzeczenie zostało wydane na podstawie art. 8 cytowanego dekretu. Wydana decyzja była zaś skutkiem praktyki przyjętej przez organy administracyjne, które w ten sposób (w sytuacji, gdy nie został złożony wniosek dekretowy) wydając decyzję deklaratoryjną o przejściu własności budynków na rzecz Skarbu Państwa unikały komplikacji w postępowaniu wieczystoksięgowym. Organ wyjaśnił, że w razie niezgłoszenia wniosku dekretowego ówcześnie działające sądy rejestrowe oraz Państwowe Biuro Notarialne odsyłały organom wnioski o wpis w księdze wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela budynku – ze względu na niekompletność wniosku. Organ powołał się przy tym na orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 9 października 1962 r. sygn. akt I CR 819/61 (OSNC 1963, nr 7-8, poz. 178), w którym Sąd ten zajął stanowisko, że w razie niezgłoszenia wniosku o przyznanie prawa na gruncie, przejście budynków położonych na tym gruncie na własność Skarbu Państwa następuje z chwilą upływu terminu do wystąpienia z wnioskiem, decyzja zaś organu administracji ma jedynie charakter deklaratoryjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, co następuje: Skargę należało uznać za uzasadnioną, choć argumentacja podniesiona niej w zasadzie opierała się jedynie na domniemaniu pewnych faktów tj. wywodzeniu z okoliczności, że ponieważ w stosunku do innej nieruchomości stanowiącej przed 1945 r. własność B. C., były właściciel wystąpił z wnioskiem w trybie art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m. st. Warszawy, to należy wnosić, że z takim wnioskiem wystąpił również w stosunku do nieruchomości przedmiotowej. Oczywiście tego rodzaju argumentacja nie poparta innymi dowodami nie może ujemnie wpływać na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Rozpatrując jednak sprawę w jej granicach zauważyć należy, że prowadzona ona była na wniosek spadkobiercy byłego właściciela nieruchomości. Zapadle natomiast decyzje zostały doręczone również i innym podmiotom, co do których organ nie wyjaśnił w uzasadnieniu swych decyzji, z jakiego tytułu osoby te zostały uznane za strony postępowania. Wprawdzie w aktach własnościowych na k. 57 znajduje się wypis uproszczony z ewidencji (prawdopodobnie gruntów i budynków) sporządzony w dniu 28 grudnia 2005 r., ale nie dowodzi to, że dane w ewidencji (i to w dacie orzekania) były aktualne. Podkreślić też trzeba, że dane znajdujące się w ewidencji gruntów nie dowodzą istnienia prawa. Takim dowodem jest odpis z księgi wieczystej danego lokalu stanowiącego odrębna nieruchomość lub akt notarialny. Powyższe było w tej sprawie dodatkowo o tyle istotne, że w aktach własnościowych znajduje się akt notarialny z dnia [...] stycznia 1978 r. w oparciu o który Z. S. został sprzedany odrębny lokal mieszkalny nr [...] (wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego) a osoba ta nie brała udziału w postępowaniu, zaś z zapisu we wspomnianym wypisie z ewidencji figurują jako uprawnieni do lokalu nr [...] – P. B. i J. S. Nadmienić też wypada, że wspomniane decyzje zostały doręczone Polskiej Unii Właścicieli Nieruchomości a w aktach brak jest postanowienia o dopuszczeniu do działania w/w organizacji (art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a.), choć z takim wnioskiem organizacja ta występowała do Kolegium (vide: pismo z dnia 26 stycznia 2006 r.). Przede wszystkim jednak, choć należy zgodzić się, że w aktach administracyjnych brak było istotnie wniosku złożonego w trybie art. 7 cytowanego wyżej dekretu o własności i użytkowaniu gruntów położonych na obszarze miasta W., to wydanie orzeczenia o nieprzyznaniu dotychczasowemu właścicielowi – B. C. prawa własności czasowej do gruntu i stwierdzeniu, że wszystkie budynki położone na tym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa, nie zwalniało to organu od rozważenia w tym przypadku, czy kwestionowane orzeczenie nie wyczerpuje którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., zwłaszcza przesłanek określonych w art. 156 § 2 k.p.a. Zaznaczyć w tym miejscu wypada,, że stwierdzenie nieważności decyzji może zachodzić zarówno przy rażącym naruszeniu prawa materialnego jak i procesowego. Jak wynika z treści orzeczenia z 1952 r. zostało ono wydane na podstawie art. 1,5,7 i 8 cytowanego dekretu. Zatem podstawa prawna tej decyzji była zróżnicowana i należało ocenić prawidłowość kwestionowanego orzeczenia w kontekście poszczególnych, w/w przepisów. Organ natomiast skupił się praktycznie wyłącznie na przepisie art. 8 powołanego dekretu, który, co należy podkreślić, nie zawiera w ogóle podstawy prawnej do wydania decyzji stwierdzającej przejście własności budynku na rzecz Skarbu Państwa. Fakt wydania tego rodzaju decyzji Kolegium argumentowało praktyką organów, podyktowaną chęcią ewentualnego uniknięcia problemów przy składaniu wniosków o wpis prawa własności Skarbu Państwa odnośnie budynków posadowionych na gruncie, co do którego nie został złożony tzw. wniosek dekretowy. Argumentację swoją organ podparł orzeczeniem Sądu Najwyższego z dnia 9 października 1962 r. Wyjaśnić w tym miejscu jednak trzeba, że w orzeczeniu tym Sąd Najwyższy nie dokonał oceny prawidłowości decyzji wydanej na podstawie art. 8 cytowanego dekretu. Zostało ono wydane w sprawie cywilnej i treści tego orzeczenia wynikało jedynie, że w przypadku, gdy nie został złożony wniosek dekretowy i doszło w związku z tym do przejścia własności budynku, miarodajną datą przejścia prawa jest data upływu terminu określonego w dekrecie a nie data decyzji stwierdzającej przejście prawa. Godzi się także zwrócić uwagę, że w 1962 r. nie istniała jeszcze w procedurze administracyjnej instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o którą prowadzone było przedmiotowe postępowanie. Powyższe oznacza, że prowadząc aktualnie postępowanie nadzorcze organ winien jednak ocenić legalność kwestionowanego orzeczenia pod kątem przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. a w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a i to – jak wyżej powiedziano – nie tylko w stosunku do art. 8 cytowanego dekretu, ale mając na uwadze, że kwestionowana decyzja zawierała także rozstrzygnięcie o nieprzyznaniu prawa własności czasowej do gruntu – także ocenić jej prawidłowość - w stosunku do art. 7 dekretu. Sama tylko wypowiedź, że kwestionowane orzeczenie nie narusza rażąco prawa, nie może być uznana za wyczerpujące wyjaśnienie sprawy. Nie można również wykluczyć, że z uwagi wielość podstaw prawnych wskazanych w kwestionowanym orzeczeniu, ocena jego legalności w kontekście tych przepisów może być zróżnicowana. W toku ponownego rozpatrywania sprawy organ zanalizuje także dokumentację złożoną przez stronę na rozprawie przed sądem i jeśli okaże się, iż zostanie jednak dowiedziony fakt złożenia stosownego wniosku dekretowego, to organ rozpozna zasadność przedmiotowego wniosku nadzorczego także w kontekście tej nowej okoliczności. Z uwagi zatem, że zaskarżona decyzja jak również decyzja poprzedzająca ją naruszają przepisy art. 7, 28, 31 § 2, 77 § 1, art. 156 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz c w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) – orzekł jak w sentencji.