I SA/Wa 41/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz (spr.) Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2011 r. sprawy ze skarg Prezydenta W. , H. B. i W. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości postanawia: zawiesić postępowanie sądowe. POSTANOWIENIE Dnia 12 maja 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz (spr.) Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2011 r. sprawy ze skarg Prezydenta W., H. B. i W. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości postanawia: Przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne: - czy art. 1 pkt 89 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004r. Nr 141 poz. 1492) w zw. z art. 19 tej ustawy - zmieniający art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010r. Nr 102 poz. 651 ze zm.) w zakresie, w jakim nakazuje stosowanie nowego brzmienia art. 137 ust. 1 pkt 2 tej ustawy w sytuacji, kiedy cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został przez jednostkę samorządu terytorialnego zrealizowany przed dniem 22 września 2004r. tj. dniem wejścia w życie wyżej wymienionej ustawy zmieniającej - jest zgodny z art. 2 i art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. POSTANOWIENIE Dnia 12 maja 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz (spr.) Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2011 r. sprawy ze skarg Prezydenta W., H. B. i W. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości postanawia: zawiesić postępowanie sądowe. UZASADNIENIE Na rozprawie w dniu 12 maja 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał postanowienie na podstawie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym o przedstawieniu Trybunałowi Konstytucyjnemu następującego pytania prawnego - czy art. 1 pkt 89 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004r. Nr 141 poz. 1492) w zw. z art. 19 tej ustawy - zmieniający art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010r. Nr 102 poz. 651 ze zm.) w zakresie, w jakim nakazuje stosowanie nowego brzmienia art. 137 ust. 1 pkt 2 w sytuacji, kiedy cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został przez jednostkę samorządu terytorialnego zrealizowany przed dniem 22 września 2004r. tj. dniem wejścia w życie wyżej wymienionej ustawy zmieniającej - jest zgodny z art. 2 i art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 124 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Sąd zawiesza postępowanie z urzędu w razie przedstawienia przez sąd w tym postępowaniu pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu albo Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Przedstawienie przez Sąd w dniu 12 maja 2011r. pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu, oznacza zatem konieczność zawieszenia niniejszego postępowania sądowego. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia. POSTANOWIENIE Dnia 12 maja 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz (spr.) Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2011 r. sprawy ze skarg Prezydenta W. , H. B. i W. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości postanawia: Przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne: - czy art. 1 pkt 89 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004r. Nr 141 poz. 1492) w zw. z art. 19 tej ustawy - zmieniający art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010r. Nr 102 poz. 651 ze zm.) w zakresie, w jakim nakazuje stosowanie nowego brzmienia art. 137 ust. 1 pkt 2 tej ustawy w sytuacji, kiedy cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został przez jednostkę samorządu terytorialnego zrealizowany przed dniem 22 września 2004r. tj. dniem wejścia w życie wyżej wymienionej ustawy zmieniającej - jest zgodny z art. 2 i art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. UZASADNIENIE I. Stan faktyczny. 1. Decyzją z dnia [...] sierpnia 1975r. nr[...], wydaną z upoważnienia Naczelnika W. , wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość o powierzchni [...]m2, położoną w W. przy ul.[...], oznaczoną na mapie [...],[...] jako działka nr [...]- poz. rej. [...], będąca własnością I. B. , ujawniona w zbiorze dokumentów ZD nr [...] jako działka nr [...]. Wywłaszczona nieruchomość przeznaczona została zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] stycznia 1974r. pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". 2. Wnioskiem z dnia 5 kwietnia 1996r. pełnomocnik poprzedniej właścicielki I. B. , jej córka H. B. wystąpiła do Urzędu Rejonowego w W. o zwrot całej wywłaszczonej nieruchomości wskazując na brak realizacji celu wywłaszczenia. W dacie złożenia wniosku o zwrot wywłaszczona nieruchomość w ewidencji gruntów oznaczona była jako działki nr [...] (część) oraz nr X. - z obrębu [...]. 3. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2000r. Starosta Powiatu [...] orzekł zwrot na rzecz I. B. działki nr X o powierzchni [...]m2 jako zbędnej na cel wywłaszczenia (działka ta była cały czas użytkowana przez poprzednią właścicielkę). Jednocześnie decyzją wydaną również w dniu [...] września 2000r. nr Y. Starosta odmówił zwrotu nieruchomości o powierzchni [...] m2 uzasadniając to tym, iż nieruchomość ta stanowi część boiska szkolnego, które jest elementem infrastruktury osiedla mieszkaniowego "[...]". 4. Od decyzji nr Y. odwołanie złożyła I . B. 5. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2001r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. 6. Wyrokiem z dnia 29 października 2003r. sygn. akt I SA 251/02 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone decyzje obu instancji. 7. W dniu 23 marca 2009 r. zmarła poprzednia właścicielka wywłaszczonej nieruchomości I. B. Jej następcami prawnymi zostały dzieci H. B. oraz W.B. Wnioskiem z dnia 1 czerwca 2009 r. H. B. w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik W. B. wystąpiła o zwrot części działki nr [...] z obrębu [...]. 8. Decyzją Nr [...] z [...] sierpnia 2010 r. Starosta[...] , w związku z niezrealizowaniem inwestycji stanowiącej cel jej wywłaszczenia, orzekł o zwrocie na rzecz spadkobierców I. B. nieruchomości nr [...] z obrębu [...] o pow. [...]m2 , wydzielonej z dawnej działki nr [...] (pkt 1). Zobowiązał H.B. i W. B. do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania powiększonego o wartość naniesień dokonanych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu – na łączną kwotę [...] złotych (pkt 2). Jednocześnie w decyzji Starosta orzekł o podziale działki nr [...] z obrębu [...] na działki o nr: [...] o powierzchni [...] m2 oraz [...] o powierzchni [...] m2 (pkt 3). 9. Prezydent W. zakwestionował prawidłowość powyższego rozstrzygnięcia podnosząc, iż na wywłaszczonej nieruchomości cel wywłaszczenia określony w decyzji z dnia [...] stycznia 1976 r. został zrealizowany. Od decyzji odwołanie wnieśli również W. B. i H. B. , zarzucając naruszenie art. 140 ust 4 ustawy 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010r. nr 102 poz. 651 ze zm.) – dalej ugn poprzez uznanie przez organ, iż na skutek działań podjętych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu doszło do wzrostu wartość nieruchomości. 10. Decyzją z dnia [...] listopada 2010r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ przywołał przepisy ugn wskazując m. in., że zgodnie z art. 136 ust. 3 ugn poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 ugn stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei w myśl art. 137 ust. 1 ugn nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Organ wskazał również, że zgodnie z art. 137 ust. 2 ugn jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Zdaniem organu nie może więc budzić wątpliwości, że w omawianym zakresie istotne jest jedynie to, czy cel wywłaszczenia osiągnięto na całej lub części przejętej nieruchomości oraz czy takie zadanie zostało wykonane we wskazanym przez ustawodawcę przedziale czasu. Natomiast późniejsze zagospodarowanie danego terenu, czy sposób wykorzystania gruntów sąsiadujących z wywłaszczoną nieruchomością nie mogą mieć w tym przypadku żadnego znaczenia. Nie chodzi bowiem o to, czy określone zamierzenia w ogóle i kiedykolwiek zostały osiągnięte, lecz czy inwestycja stanowiąca podstawę wywłaszczenia konkretnej nieruchomości została wykonana na tej właśnie nieruchomości oraz czy nastąpiło to w ściśle określonym okresie. W przedmiotowej sprawie cel, na który nabyto ww. nieruchomość, został określony jako budowa zespołu mieszkaniowego "[...]". Zgodnie z decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 1976 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego osiedla mieszkaniowego "[...]" wraz z załącznikiem graficznym, jako zagospodarowanie nieruchomości stanowiącej obecnie działkę nr [...] z obrębu [...] zaplanowano: - wg planu z dnia [...] stycznia 1976 r. część obiektów lekkoatletycznych - bieżnie; - zaś wg planu z dnia [...] listopada 1981 r. na części boisko do siatkówki o nawierzchni asfaltowej oraz na części teren do dyscyplin lekkoatletycznych. Z informacji zawartych w operacie szacunkowym sporządzonym na potrzeby niniejszego postępowania przez rzeczoznawców majątkowych w lipcu 2010 r. wynika, że na części działki nr [...] znajdują się obecnie część kortu tenisowego (ze sztuczną nawierzchnią) o pow. [...]m2, bieżnia (ze sztuczną nawierzchnią) o powierzchni [...] m2 , [...] m ogrodzenia z siatki na stalowych słupach o wysokości około [...] m i długości [...] m, część utwardzona kostką brukową o pow. [...] m2 oraz słupy oświetleniowe. Organ podniósł, że wskazane obiekty na nieruchomości powstały na podstawie decyzji Gminy W. nr [...]z dnia [...] czerwca 1996 r. Z powyższego wynika, iż inwestycje stanowiące wykonanie realizacji celu wywłaszczenia na wyżej wskazanej nieruchomości miały miejsce około 21 lat po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej. Powstałe na nieruchomości obiekty sportowe stanowią tereny sportowe wokół Szkół nr[...]. Dyrektor jednostki w piśmie z dnia 29 maja 2009 r. wskazał, iż część dydaktyczna Szkoły [...] na osiedlu [...] została oddana do użytku we wrześniu 1987 r. Natomiast zagospodarowanie i użytkowanie terenów sportowych wokół szkoły miało miejsce we wrześniu 1987 r. (protokół odbioru i przekazania do użytku sporządzony dnia [...] września 1987 r.). Z kolei zagospodarowanie i użytkowanie terenów sportowych wokół szkoły miało miejsce w roku 1997 r., czyli po wydaniu decyzji Gminy W. nr [...] z dnia [...] czerwca 1996 r. Bezspornym jest zatem, zdaniem organu, że w czasie przewidzianym przepisami prawa dla realizacji inwestycji na wywłaszczonej nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia, co oznacza, iż została spełniona przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości określona w art. 137 § 1 ugn. Odnosząc się do zarzutu wyliczenia wartości naniesień na nieruchomości organ wskazał na art. 140 § 1 ugn mówiący o tym, iż w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie. W razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Organ wskazał, że powyższe uregulowania prawne stanowią podstawę do przyjęcia powstania po stronie odzyskujących nieruchomość właścicieli obowiązku zwrotu sumy: odpowiednio zwaloryzowanej kwoty odszkodowania i różnicy wartości nieruchomości określonej na dzień jej zwrotu. Rzeczoznawcy dokonujący wyceny nieruchomości określili wartość nieruchomości wg stanu z dnia wywłaszczenia na kwotę [...] złotych, zaś wartość nieruchomości na dzień zwrotu kwotę [...] złotych. Różnica wartości wynosi [...] złotych. Wojewoda podkreślił przy tym, że organ prowadzący postępowanie dowodowe nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły i może dokonać oceny tego dowodu jedynie pod względem formalnym. 11. Skargi na powyższą decyzję wniósł Prezydent W. oraz H. B. i W. B. W swojej skardze Prezydent W. wskazał, że budowa szkoły oraz urządzenie otaczającego ją terenu zgodne są z planem realizacyjnym ogólnego zagospodarowania szkoły środowiskowej w osiedlu [...] zatwierdzonego decyzją z [...] listopada 1981r. nr [...] i mieszczą się wśród celów wymienionych w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958r. – o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości obowiązującej w dacie wywłaszczenia. Grunt będący przedmiotem postępowania był nieprzerwanie wykorzystywany przez szkołę jako boisko sportowe i stanowił element infrastruktury osiedla mieszkaniowego. Nieruchomość jest zatem wykorzystywania zgodnie z celem wywłaszczenia już kilkadziesiąt lat i dochodziło na niej jedynie do modernizacji wybudowanej po wywłaszczeniu infrastruktury. Z kolei H. B. i W. B. w skardze zarzucili organowi naruszenie art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 kpa poprzez oparcie się na błędnym operacie szacunkowym, bez poddania go merytorycznej analizie. Ponadto skarżący wskazali na naruszenie art. 140 ust. 4 ugn poprzez żądanie zapłaty za nakłady, które związane były z samowolnym działaniem organów. 12. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał argumenty wskazane w zaskarżonej decyzji. II. Zagadnienie konstytucyjne. 1. Kontrola decyzji wymienionej w pkt 10 sprawowana jest pod względem zgodności tego aktu z prawem, przy czym Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres kognicji Sądu w niniejszej sprawie wynika z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). 1.1. Kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie ogranicza się zatem do oceny zasadności zarzutów zawartych w skardze, ale zmierza między innymi do ustalenia, czy decyzja została wydana na podstawie przepisów zgodnych z Konstytucją. Wydanie decyzji na podstawie przepisów niespełniajacych tego warunku prowadzi do stwierdzenia, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145 lit. a § 1 k.p.a.) 1.2. W niniejszym postępowaniu sądowym konieczne jest zdaniem Sądu, dokonanie oceny, czy art. 1 pkt 89 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004r. Nr 141 poz. 1492) w zw. z art. 19 tej ustawy - zmieniający art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010r. Nr 102 poz. 651 ze zm.) w zakresie, w jakim nakazuje stosowanie nowego brzmienia art. 137 ust. 1 pkt 2 tej ustawy w sytuacji, kiedy cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został przez jednostkę samorządu terytorialnego zrealizowany przed dniem 22 września 2004r. tj. dniem wejścia w życie wyżej wymienionej ustawy zmieniającej - jest zgodny z art. 2 i art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, na podstawie którego wydano zaskarżony akt, pod względem ich zgodności z Konstytucją. 2.1 Przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu wymaga między innymi spełnienia przesłanki funkcjonalnej: przedmiotem pytania może być wyłącznie akt normatywny mający bezpośrednie znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu sądowym. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, ponieważ Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji oparł swoje rozstrzygnięcie na treści art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w wersji, która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r. Przepis ten definiując pojęcie "zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia" ma obecnie następujące brzmienie "pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany". Do dnia 22 września 2004 r. przepis ten miał następującą treść "utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany". Tym samym z dniem 22 września 2004 r. doszło do istotnej zmiany treści tego przepisu definiującego jedną z przesłanek dopuszczalności zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Na marginesie należy zauważyć, że pojęcie "zbędności na cel wywłaszczenia" zostało zdefiniowanie w sposób formalny dopiero w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Wcześniejsza ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30 ze zm.) używała ogólnego i nieostrego pojęcia "Nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu". Natomiast jednostki samorządy terytorialnego realizowały cele określone w decyzjach wywłaszczeniowych do 2004 r. kierując się ówcześnie obowiązującymi regulacjami dotyczącymi konieczności zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. 2.2. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że przez pojęcie zbędności nieruchomości w rozumieniu art.137 ust.1 pkt 2 ustawy należy rozumieć sytuację faktyczną, w której od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna upłynął 10-letni okres i w tym okresie cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Stosowanie tego przepisu związane jest zatem z niezrealizowaniem celu wywłaszczenia w określonym terminie od uostatecznienia się decyzji o wywłaszczeniu (10 lat). Tym samym zrealizowanie przedmiotowego celu już po upływie 10 lat od dnia, kiedy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna stanowi podstawę zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy (por. m.in. w wyroku NSA z dnia 1 października 2010r. sygn. akt I OSK 1612/09 – cbois.nsa.gov.pl). W związku z tym mamy do czynienia, jak w przedmiotowej sprawie, z sytuacją, kiedy cel wywłaszczenia został zrealizowany, a pomimo tego nieruchomość podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela. 2.3 Trudno wskazać na to, jakie dokładnie przesłanki kierowały ustawodawcą, ponieważ w projekcie rządowym skierowanym do Sejmu ten zapis się nie znajduje i został dodany dopiero w trakcie prac legislacyjnych w parlamencie bez wskazania żadnego pisemnego uzasadnienia. Skutkiem powołanej regulacji było przyjęcie zmienionej definicji zbędności nieruchomości na cele wywłaszczenia z dniem 22 września 2004 r. Jednocześnie na mocy art. 19 ustawy nowelizującej, ustawa ta weszła w życie po upływie 3 miesięcy od dnia jej ogłoszenia. Przepis art. 19 ustawy nowelizującej nie zawiera przy tym żadnych zasad intertemporalnych co oznacza, że nakazuje stosować nową treść art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn do wszystkich stanów faktycznych. 2.4 Nie kwestionując zasadności samej regulacji i jej oddziaływania na przyszłość, taki stan prawny doprowadził do stosowania tego przepisu z mocą wsteczną do sytuacji, kiedy cel wywłaszczenia został zrealizowany zgodnie z decyzją wywłaszczeniową, ale po upływie tego 10-letniego okresu. O ile można ten stan zaakceptować w odniesieniu do nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa, to już zgoła odmienna sytuacja powstaje w przypadku, kiedy nieruchomość stanowi własność jednostki samorządu terytorialnego. W przedmiotowej sprawie cel wywłaszczenia został przez Miasto W. zrealizowany w 1996 r. Oznacza to, że przepisy art. 1 pkt 89 lit. a) ustawy nowelizującej w zw. z art. 19 tej ustawy odzwierciedlając zasadę bezpośredniego działania nowego prawa, jednocześnie pociągnęły za sobą pogorszenie sytuacji prawnej jednostek samorządu terytorialnego, które w zaufaniu do treści normy regulującej zwrot nieruchomości wywłaszczanych w latach 1990-2004 realizowały cele określone w decyzjach wywłaszczeniowych. Regulacja ta budzi istotne wątpliwości co do naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz wynikająca z wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasadą demokratycznego państwa prawnego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego odstępstwo od zakazu retroaktywności jest dopuszczalne w szczególności wtedy, gdy "jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej, ocenionej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji" (wyrok TK z 31 stycznia 2001 r., sygn. P 4/99, OTK ZU nr 1/2001, poz. 5). W przedmiotowej sprawie retroaktywne działanie art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w sposób oczywisty pogorszyło sytuację prawną niektórych adresatów tej normy prawnej tj. jednostek samorządu terytorialnego, które mogły oczekiwać, że ustawodawca będzie szanował zasady wprowadzone w 1997r. ustawą o gospodarce nieruchomościami. 2.5 Powołana regulacja wywołuje również istotne wątpliwości co do zgodności z zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 Konstytucji), która gwarantuje przysługiwanie im praw podmiotowych o charakterze prywatnoprawnym, tj. własności i innych praw majątkowych. Uprawnienia właścicielskie, w których obrębie gmina podejmuje sama decyzje, czerpie korzyści z posiadanego mienia, są gwarancją posiadania realnej samodzielności. Oczywiście ochrona własności komunalnej nie może wykluczać lub znosić prawa ustawodawcy do kształtowania stosunków majątkowych w państwie. Brak jest jednak jakiegokolwiek podstaw zwłaszcza natury aksjologicznej, aby wprowadzać regulację przyznającą prawo do zwrotu nieruchomości, które zostały zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia i dawać pierwszeństwo poprzednim właścicielom w odzyskaniu nieruchomości, na których został zrealizowany cel publiczny – w przedmiotowej sprawie była to infrastruktura szkoły podstawowej. Zwrot nieruchomości wywłaszczonych ma wzmacniać konstytucyjną zasadę dopuszczalności wywłaszczenia tylko na cel publiczny. Jednak trudno mówić o takiej regulacji w przypadku, kiedy poprzez nowe doprecyzowanie pojęcia "zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia" objęte zostały zakresem zwrotu te stany faktyczne, kiedy należałoby oddać nieruchomość wraz z infrastrukturą publiczną. Zaistniały stan prawny wpływa niekorzystnie na majątek gminy i uszczupla dochody przeznaczone na realizację zadań publicznych. Dysponowanie odpowiednimi środkami majątkowymi jest przecież warunkiem umożliwiającym wypełnianie przez gminę powierzonych jej celów. Uszczuplenie własności komunalnej oznacza więc zawsze ograniczenie możliwości gminy w tym zakresie. 3. Powyższe oznacza, że ocena zgodności art. 1 pkt 89 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw w zw. z art. 19 tej ustawy - zmieniający art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zakresie, w jakim nakazuje stosowanie nowego brzmienia art. 137 ust. 1 pkt 2 tej ustawy w sytuacji, kiedy cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został przez jednostkę samorządu terytorialnego zrealizowany przed dniem wejścia w życie wyżej wymienionej ustawy zmieniającej – z art. 2 i art. 165 ust. 1 Konstytucji RP ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu sądowym i oceny skutków retrospektywnego działania nowego prawa z punktu widzenia konstytucyjnych zasad państwa prawnego. Wejście w życie nowego przepisu powinno być poprzedzone okresem dostosowawczym, dzięki któremu jego adresaci mogą zapoznać się z nowym rozwiązaniem prawnym i dostosować do niego swoje postępowanie. Wprowadzenie ww. uregulowań prawnych nastąpiło niejako z zaskoczenia. Sąd nie neguje możliwości stosowania tych przepisów w przyszłości jednak powinno to nastąpić w oparciu o art. 2 Konstytucji. Istota pewności i stabilności prawa charakteryzuje się bowiem stwarzaniem podmiotom warunków, w których mogą prowadzić swoje sprawy w zaufaniu, że podejmując decyzje ekonomiczne, opierają się na prawie pewnym, które nie ulegnie gwałtownej zmianie, ani też nie będzie pośrednio lub bezpośrednio kształtowało ich sytuacji wstecz. 4. Przedstawione powyżej wątpliwości uzasadniały przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego ujętego w orzeczeniu. W tym stanie sprawy Sąd, na postawie art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, orzekł jak w sentencji postanowienia.