I SA/Wa 41/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Emilia Lewandowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2013 r. sprawy ze skargi A.G. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę. Minister Skarbu Państwa decyzją z [...] listopada 2012 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2012 r. nr [...] odmawiającą zmiany decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] marca 2003 r. nr [...], w trybie art. 155 kpa przyznającej A.G. uprawnienie do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych przez H. z W. G. i A.G. w L. przy ul. [...] oraz w miejscowości B., woj. [...]. W ocenie organu dla zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 155 kpa niezbędne jest spełnienie czterech przesłanek: istnienie decyzji ostatecznej, za której uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji oraz brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Z redakcji przepisu art. 155 kpa wynika także, że decyzja wydawana w tym trybie ma charakter uznaniowy, zatem uchylenie lub zmiana ostatecznej decyzji pozostawione jest uznaniu organu administracyjnego. Ponadto organ zwrócił uwagę na fakt, iż zgodnie z treścią art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej wolą ustawodawcy było zachowanie co do zasady mocy prawnej decyzji i zaświadczeń wydanych w poprzednio obowiązujących stanach prawnych. Zgodnie bowiem z treścią art. 27 w/w ustawy na podstawie przepisów tej ustawy właściwy organ prowadzi jedynie postępowania w sprawach potwierdzenia prawa do rekompensaty wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Odstępstwo od zasady nieretroakcji może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy przemawiają za tym ważne względy i gdy wynika to wyraźnie z brzmienia konkretnej ustawy. Organ wskazał, iż żaden z przepisów w/w ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. nie daje podstaw do uznania, że korzystniejsze zdaniem stron przepisy nowej ustawy mogą mieć zastosowanie do spraw rozstrzygniętych i zakończonych pod rządami poprzedniej regulacji prawnej, czyli że może tutaj mieć zastosowanie zasada działania prawa wstecz. Ponadto zdaniem organu II instancji niewątpliwym jest fakt, iż potencjalne uwzględnienie wniosku stron spowodowałoby nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji osób które pod rządami dawnych ustaw uzyskały potwierdzenie prawa do rekompensaty. Samo subiektywne poczucie krzywdy żywione przez stronę wobec stanowiska organu administracji lub ustawodawcy, który w poczuciu skarżących zmienił istniejący stan prawny na bardziej, pod względem finansowym, korzystny dla osób uprawnionych, nie może być traktowane jako słuszny interes strony w rozumieniu przepisu art. 155 kpa, a tym samym nie stanowi przesłanki wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej. Powyższe wywody prawne znajdują swoje potwierdzenie w wydanym w analogicznej sprawie orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 stycznia 2011 r. (sygn. akt I OSK 339/10). W ocenie Ministra Skarbu Państwa, w przedmiotowej sprawie należało odmówić zamiany decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2003 r. Za odmową zmiany przemawia między innymi fakt, iż zmiana w/w rozstrzygnięcia godziłaby w interes społeczny poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 kpa) oraz nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji osób, które pod rządami dawnych ustaw uzyskały potwierdzenie prawa do rekompensaty. Ponadto z uwagi na zrealizowanie rekompensaty w formie wypłaty na rzecz strony postępowania zwaloryzowanego świadczenia pieniężnego za odmową zmiany przemawia słuszny interes strony w rozumieniu art. 155 kpa. W skardze na decyzje Ministra Skarbu Państwa A.G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z powodu naruszeni konstytucyjnej zasady równości ochrony praw majątkowych przez odmowę przełamania ostateczności decyzji administracyjnej w trybie art. 155 kpa w sytuacji gdy ustawodawca usuwając błąd legislacyjny o charakterze merytorycznym w kolejnym akcie prawnym nakazał wyceniać nieruchomości pozostawione w L. według cen transakcyjnych stosowanych w K. a nie w R. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd administracyjny zważył co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Na wstępie należy podnieść, że w sprawie z wniosku A.G. o zmianę w trybie art. 155 kpa decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] marca 2003 r. wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 20 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 999/07, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej A.G., uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 marca 2007 r. oddalający skargę i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z art. 155 kpa, decyzja ostateczna na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przesłankami zatem zmiany lub uchylenia jest brak sprzeciwu przepisów szczególnych, istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony, zgoda stron na zmianę i przy wystąpieniu tych warunków decyzja może być zmieniona w każdym czasie bez względu na zmiany stanu prawnego, jednakże, w niniejszej sprawie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przesądzająca jest przesłanka braku sprzeciwu przepisów szczególnych. Art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 z późn. zm.) stanowi, że do postępowań zakończonych wydaniem decyzji lub zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty, stosuje się przepisy działu II rozdziału 12 i 13 Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 146 § 1. Zmiana stanu prawnego, z mocy wyraźnego przepisu, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie stoi zatem na przeszkodzie zastosowania trybów wzruszenia decyzji ostatecznych w sprawach rekompensat Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając skargę A.G. na decyzje Ministra Skarbu Państwa z [...]. 10. 2006 r., po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 czerwca 2008 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie miał na uwadze wykładnię prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA i wyrokiem 26. 11. 2008 r. sygn. akt ISA/Wa 1386/08 uchylił decyzje organów obu instancji. Rozpoznając skargę kasacyjną Ministra Skarbu Państwa od tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 4 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 256/09, oddalił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu swojego wyroku NSA w pełni podzielił stanowisko, że z punktu widzenia dopuszczalności zastosowania w sprawie art. 155 kpa przesądzająca jest treść art. 20 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP. NSA stwierdził, że oceniając ponownie okoliczności sprawy organy obowiązane będą rozważyć czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony jak tego wymaga przepis art. 155 kpa. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja zapadła na skutek powołanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26.11.2008 r. sygn. akt ISA/Wa 1386/08 i wyroku NSA z 4.12.2009 r. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji należy przypomnieć, że zgodnie z art. 155 kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepis szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W rozpoznawanej sprawie skarżący wystąpił wnioskiem z 2 sierpnia 2005 r. o zmianę w trybie art. 155 kpa decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] marca 2003 r., którą stwierdzono, że przysługuje mu uprawnienie do zaliczenia wartości mienia pozostawionego przez H. z W. G. i A.G. na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru RP, położonego w L. przy ul. [...] oraz w miejscowości B. woj. [...] na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży nieruchomości Skarbu Państwa. Wartość pozostawionego mienia ustalono na kwotę [...] zł. Decyzja została wydana na podstawie art. 212 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. We wniosku o zmianę tej decyzji skarżący wskazał, że żądnie zmiany dotyczy tylko wartości mienia pozostawionego w L. przy ul. [...]. Należy wskazać, że przedmiotem postępowania w trybie art. 155 kpa nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, której dotyczy decyzja gdyż zakres nadzwyczajnego postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ograniczony jest do badania, czy wystąpiły formalne przesłanki warunkujące zastosowanie tej instytucji tj. czy jest zgoda strony na uchylenie lub zmianę, a ponadto, czy uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Ocena czy w sprawie występują te przesłanki należy do organu administracji państwowej. Natomiast kontrola legalności zaskarżonej do Sądu decyzji administracyjnej o odmowie zmiany na podstawie art. 155 kpa powinna sprowadzać się wyłącznie do tego czy organy administracji publicznej nie przekroczyły uznania administracyjnego podejmując rozstrzygnięcie na podstawie art. 155 kpa. W rozpoznawanej sprawie organ administracji dokonał oceny wszystkich przesłanek wyznaczonych w art. 155 kpa, które muszą wystąpić łącznie i uznał w konsekwencji oceny, że brak jest podstaw do zmiany przedmiotowej decyzji w żądanym przez skarżącego zakresie. Mianowicie organ stwierdził, że zarówno interes społeczny jak i słuszny interes strony nie przemawiają za zmianą decyzji. Ocenę tę organu Sąd podziela. Należy wskazać, że fundamentalną w polskiej procedurze administracyjnej zasadą wynikającą z art. 16 § 1 kpa jest zasada stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych (wyrok Sądu Najwyższego z 1.01.1991 r. sygn. akt III ARN 41/90 opublik. OSAP nr 11). Z zasady tej wynika, że wzruszenie każdej ostatecznej decyzji administracyjnej, niezależnie od trybu, w jakim ona zapadła, może nastąpić jedynie wyjątkowo, tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Dlatego w interesie społecznym jest by ostateczne , niewadliwe decyzje , funkcjonujące w obiegu prawnym były zmieniane tylko w wyjątkowych sytuacjach. A do takich wyjątkowych sytuacji nie należy ta gdy strona ubiegająca się o zmianę decyzji w trybie art. 155 kpa może dochodzić ochrony swojego interesu w trybie postępowania zwykłego, bez konieczności wzruszenia ostateczne decyzji. Przepisy ustawy 28 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przewidywały dla osób posiadających decyzje o potwierdzeniu prawa do rekompensaty, wydane na podstawie wcześniejszych przepisów, które nie zrealizowały swych uprawnień możliwość wystąpienia z wnioskiem do właściwego Wojewody o potwierdzenie prawa do rekompensaty na zasadach określonych w tej ustawie. Warunkiem było złożenie wniosku do 31 grudnia 2008 r. Wówczas w takim postępowaniu ustalona byłaby wartość nieruchomości pozostawionej poza granicami RP. na podstawi przepisów tej ustawy, które w ocenie skarżącego są dla niego korzystniejsze. Skarżący jednak z tej możliwości nie skorzystał i złożył wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 155 kpa. Natomiast 25. 10. 2006 r. złożył wniosek o ujawnienie w rejestrze wojewódzkim wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty. Świadczy to także o braku podstaw do ochrony słusznego interesu skarżącego, gdyż mógł on dochodzić tej ochrony w innym trybie. Prawidłowa interpretacja przepisu art. 155 kpa dokonana przez organ i prawidłowe jego zastosowanie w stanie faktycznym sprawy stanowi o tym, że organ nie naruszył konstytucyjne zasady równości ochrony praw majątkowych, co zarzucono w skardze. Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.