I SA/Wa 411/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2013 r. sprawy ze skargi M. J., D. B. i M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M. J., D. B. i M. B. solidarnie kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu wniosku M. J., D. B. oraz M. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] utrzymało w mocy swoją decyzję z [...] marca 2012 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 1949 r., nr [...] odmawiającego M. B. przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] oznaczonego nr hip. [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Orzeczeniem administracyjnym Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 1949 r., nr [...] odmówiono M. B. przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] oznaczonego nr hip. [...]. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że przedmiotowa nieruchomość została objęta w posiadanie Gminy dnia 16 sierpnia 1948 r., a zatem termin do złożenia wniosku przewidziany art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m.st. Warszawy (Dz. U. nr 50 poz. 279) – zwanego dalej "dekretem" upłynął dnia 16 lutego 1949 r. Podanie o przywrócenie terminu nie zawiera, zdaniem organu, wskazania okoliczności i dowodów stwierdzających, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy wnioskodawczyni, z powodu przeszkód nie do przezwyciężenia. Orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] stycznia 1954 r., nr [...], odmówiono przyznania M. B. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] oznaczonego nr hip. [...]. W dniu 10 stycznia 2012 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynął wniosek M. J., D. B. oraz M. B. o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] stycznia 1954 r., nr [...]. Wniosek ten pismem z dnia 27 lutego 2012 r. został dodatkowo rozszerzony o wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 1949 r., nr [...]. We wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia o odmowie przywrócenia terminu wskazano, że z treści art. 75 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem wynika, iż orzeczenie to winno zawierać uzasadnienie prawne i faktyczne. Tymczasem skarżone orzeczenie wydane zostało na gotowym druku, w którym wpisano tylko daty oraz adres nieruchomości. W ocenie wnioskodawczyń takie działanie organu miało wpływ na treść orzeczenia, które należało uznać za wydane z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją nr [...] Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności orzeczenia o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku dekretowego. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że termin do złożenia wniosku w trybie art. 7 dekretu jest terminem materialnym; Tak więc odmowa jego przywrócenia nie narusza prawa. Kolegium podkreśliło, że przywrócenie terminu dopuszczalne jest wtedy, gdy termin jest przepisem prawa procesowego natomiast termin materialny, co do zasady, jest nieprzywracalny. Skoro termin wskazany w art. 7 ust. 2 dekretu jest terminem prawa materialnego, co jednoznacznie wskazano w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, odmowa przywrócenia terminu do złożenia wniosku w trybie art. 7 dekretu nie mogła zostać uznana za wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto wskazano, że wniosek rozpatrzono w dniu 30 sierpnia 1949 r. na podstawie art. 41 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu adrninistracyjnem i - oceniając decyzję w świetle tego przepisu - także nie można się dopatrzeć rażącego naruszenia prawa przez Prezydenta [...]. We wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania wskazano, że termin do złożenia wniosku dekretowego został uchybiony, z uwagi na chorobę. Nie podano szczegółów odnośnie przebytej choroby i czasu jej trwania, a zatem wnioskująca nie wykazała, że do uchybienia terminu doszło z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia. W ocenie Kolegium nie było przesłanek uzasadniających przywrócenie terminu i nie można stwierdzić, że orzeczenie Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 1949 r., nr [...] rażąco naruszało prawo. Od powyższej decyzji M. J., D. B. oraz M. B. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku zarzucono decyzji Kolegium, że narusza ona art. 107 § 3 Kpa bowiem zawiera wyłącznie liczne i obszerne cytaty z orzecznictwa sądowego. Wskazano, że Kolegium nie dokonało oceny tego orzecznictwa, nie wskazało, które z cytowanych uzasadnień SKO akceptuje i dlaczego. Podkreślono, że jedynie sentencje wyroków są wiążące, a nie ich uzasadnienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] utrzymało w mocy swoją decyzję z [...] marca 2012 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że zacytowany w decyzji [...] wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1818/06 sprecyzował, co należy uznać za "brak podstawy prawnej". W sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku organ zastosował istniejącą i obowiązującą w dacie orzekania podstawę prawną - art. 41 i 42 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem. Zdaniem organu, należy odróżnić brak podstawy do działania od wadliwego zastosowania tej podstawy. Przepisów o przywróceniu terminu nie stosuje się do terminów prawa materialnego, ale to nie znaczy, że przepisy takie nie istnieją. Oceniając zarzut rażącego naruszenia prawa przez orzeczenie administracyjne Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 1949 r., nr [...] Kolegium stwierdziło, że orzeczenie to nie narusza prawa, zwłaszcza w stopniu rażącym. Zarzut wydania go na druku nie może zostać uznany za uzasadniający stwierdzenie nieważności bowiem nie ma przepisu zabraniającego takich działań. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez badane orzeczenia art. 75 rozporządzenia o postępowaniu administrtacyjnem Kolegium wskazało, że przepis ten brzmiał: 1. Każda decyzja powinna zawierać powołanie się na podstawę prawną, datę, osnowę, uzasadnienie decyzji, oznaczenie jej rodzaju, podpis władzy oraz wskazać, czy przysługuje od niej odwołanie, czy skarga. 2. Jeśli decyzja jest w całości lub w części odmowna, powinna zawierać prawne i faktyczne uzasadnienie. 3. Jeśli decyzja jest pozostawiona całkowicie swobodnej ocenie władzy, wystarczy powołać się na podstawę prawną, w innych wypadkach swobodnej oceny wystarczy to jedynie wówczas, kiedy ważny interes państwowy przemawia przeciwko bliższemu uzasadnieniu. Dokonując interpretacji tego przepisu w całości na gruncie niniejszej sprawy Kolegium wskazało, że badane orzeczenie zgodne jest z ustępem 1 tego przepisu. Natomiast oceniając badane orzeczenie w świetle ustępów 2 i 3 organ wskazał, że art. 41 ust. 1 rozporządzenia pozostawiał rozstrzygnięcie o przywróceniu terminu całkowicie swobodnej ocenie organu. Przepis ten stanowił, że jeżeli strona udowodni, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy z powodu przeszkód nie do przezwyciężenia, może ona w terminie siedmiodniowym od ustania przeszkody prosić władzę o przywrócenie terminu. Strona musiała udowodnić (nie jak w Kpa uprawdopodobnić) brak winy oraz istnienie przeszkód nie do przezwyciężenia, a o przywrócenie terminu mogła tylko prosić. Art. 41 rozporządzenia miał zatem zupełnie inny charakter, niż obowiązujący obecnie przepis art. 58 § 1 Kpa. Skoro zatem rozstrzygnięcie dotyczące przywrócenia terminu na podstawie art. 41 było oparte na całkowicie swobodnej ocenie, wystarczyło powołanie się na podstawę prawną. Badane orzeczenie zawierało wszakże uzasadnienie, choć niepogłębione. Jednakże nawet uznając, że - mimo całkowitej swobody oceny - należało, skoro orzeczenie było odmowne, podać bardziej pogłębione uzasadnienie faktyczne i prawne, to brak takowego nie może uzasadniać stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Ustęp 2 art. 41 wskazuje, że "powinna zawierać"; nie jest to stwierdzenie stanowcze. Orzeczenie "powinno" zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne; badane orzeczenie zawierało lakoniczne uzasadnienie faktyczne - wskazywało na nieudowodnienie przez wnioskodawczynię, że uchybienie terminu nastąpiło z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia. W ocenie Kolegium badane orzeczenie nie naruszało prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności. Na zakończenie Kolegium wskazało, że argument, iż skoro zdarzało się przywrócenie terminu do złożenia wniosku na podstawie art. 7 dekretu, to odmowa jego przywrócenia rażąco narusza prawo, nie mógł zostać uwzględniony. Termin wskazany w dekrecie jest terminem prawa materialnego i jako taki nie podlega przywróceniu. Właśnie przywrócenie terminu prawa materialnego rażąco narusza prawo. To, że doszło do rażącego naruszenia prawa w innej sprawie nie oznacza, że prawidłowe zachowanie organu administracji należy z tej przyczyny uznać za wadliwe. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] M. J., D. B. i M. B. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1) rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa; 2) rażące naruszenie art. 107 § 3 Kpa przez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione. W skardze wnieśli o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego i opłaty skarbowej. W uzasadnieniu podnieśli, że skarżący jako następcy prawni M. B. z domu C. (po mężu B.), wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] stycznia 1954 r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania M. B. własności czasowej i przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oraz decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 1949 r., nr [...] o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustanowienie własności czasowej. Skarżący podali, że rozpatrując wniosek SKO w [...] z niewiadomych powodów wydał w tej sprawie dwie decyzje z tej samej daty [...] marca 2012 r. i w tym samym składzie oraz w zasadzie z identycznym uzasadnieniem. Jedna decyzja nr sprawy [...] dotyczy odmowy przywrócenia terminu, a druga nr [...] odmowy przyznania własności czasowej. Obie decyzje zostały następnie utrzymane w mocy na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Również w tym przypadku decyzje wydano w tej samej dacie, w tym samym składzie i w zasadzie z identycznym uzasadnieniem. Ich zdaniem, decyzja SKO w [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] odmawiającego przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa bowiem nie uwzględnia rażącego naruszenia prawa, które miało miejsce przy wydawaniu decyzji przez Prezydium Rady Narodowej [...]. Skarżący uważają, że oceniając zgodność z prawem orzeczenia z 1949 r. należy przeanalizować obowiązujący wówczas stan prawny. Postępowania administracyjne prowadzone były na podstawie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o postępowaniu administracyjnym z dnia 22 marca 1928 r. (Dz. U. Nr 36, poz. 341). Rozporządzenie to w art. 41 ust. 1 dopuszczało możliwość przywrócenia terminu do dokonania czynności, natomiast art. 7 ust. 1 dekretu nie przewiduje sankcji w postaci wygaśnięcia prawa w razie przekroczenia terminu. Przepisy te zostały nawet powołane w orzeczeniu z 1949 r. Jednak wniosek o przywrócenie terminu nie został w zasadzie rozpoznany. Prezydent nie ustosunkował się do podnoszonej we wniosku okoliczności choroby, a nadto orzeczenie to ma charakter powielaczowy bowiem sporządzone zostało na gotowym druku, do którego wpisano jedynie daty i nazwiska. Tym samym nie spełnia ono wymogów wynikających z art. 75 ust. 2 rozporządzenia z 1928 r. Z przepisu tego wynika wymóg zawarcia w orzeczeniu uzasadnienia prawnego i faktycznego. Nie można uznać, że spełniony został wymóg uzasadnienia prawnego i faktycznego w sytuacji, gdy wypełniono gotowy druk i nie odniesiono się do okoliczności podnoszonych we wniosku. Mimo tak rażącego naruszenia prawa SKO odmówiło stwierdzenia nieważności tego orzeczenia. Takie stanowisko SKO stanowi rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Uzasadnienie decyzji SKO nie spełnia wymogów wynikających z art. 107 § 3 Kpa. Nie dość, że wydano dwie decyzje o niemal identycznym uzasadnieniu, to uzasadnienie sprowadza się praktycznie do licznych i obszernych cytatów orzeczeń sądów administracyjnych. Nie wynika jednak z uzasadnienia, które z cytowanych uzasadnień orzeczeń SKO akceptuje i dlaczego. Nadto uzasadnieniu temu brak konsekwencji bowiem z jednej strony stwierdza, że nie ma możliwości prawnych przywrócenia terminu, a z drugiej strony analizuje podstawy faktyczne, co do przywrócenia terminu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi uznając zaprezentowane w zaskarżonej decyzji stanowisko za zgodne z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, choć z innych względów, niż w niej podniesione. Z pisma Z. H. z dnia 8 marca 2012 r. znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy o sygn. akt I SA/Wa 412/13 (fakt znany Sądowi z urzędu) wynika, że J. W. był współwłaścicielem lokalu nr [...] w budynku posadowionym na nieruchomości warszawskiej przy ul. [...]. Z rozdzielnika egzemplarzy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] (pkt 5 rozdzielnika) oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] (pkt 5 rozdzielnika) wynika, że organ skierował wydane w sprawie decyzje do J. W.. Jak wynika z akt sądowych (odpisu skróconego aktu zgonu - k. 101 akt) J. W. zmarł w dniu [...] maja 2005 r. Wobec tego zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] zostały skierowane do osoby zmarłej. Sąd zwraca uwagę, że decyzje wydane w stosunku do osoby zmarłej są traktowane jako decyzje wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Status strony przysługujący osobie fizycznej wygasł bowiem z chwilą jej śmierci. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można prowadzić postępowań i wydawać decyzji. Skoro doszło do wydania rozstrzygnięcia w stosunku do osoby zmarłej należało przyjąć, że jest ono obarczone wadą nieważności i powinno być usunięte z obrotu prawnego, aby nie wywoływało skutków prawnych (por. np. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1261/10; wyrok NSA z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1875/10- opubl. CBOSA). Takie naruszenie prawa obligowało Sąd do uwzględnienia skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało, czy nie miało wpływu na wynik sprawy. Nie miało przy tym znaczenia to, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba będąca dotychczas stroną postępowania nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał. Organ powinien bowiem na każdym etapie postępowania mieć aktualną wiedzę na temat kręgu podmiotów mających interes prawny w postępowaniu (art. 61 § 4 w zw. z art. 10 § 1 Kpa). Skoro zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] są obarczone wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, to Sąd nie kontrolował zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej merytorycznej zasadności i nie oceniał merytorycznych zarzutów skargi. W ponownie prowadzonym postępowaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podejmie czynności procesowe mające na celu ustalenie spadkobierców po J. W. i w zależności od poczynionych ustaleń podejmie dalsze działania w sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. O zwrocie należnych skarżącym kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461).