I SA/Wa 415/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie WSA Agnieszka Miernik (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz J. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] grudnia 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z 5 maja 2014 r. nr [...] stwierdzającą nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Miasto [...] prawa własności nieruchomości, położonej przy ul. [...] w [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...], zajętej pod drogę gminną. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Burmistrz Miasta [...] pismem z 18 grudnia 2013 r. wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji potwierdzającej przejście z mocy prawa na własność Miasta [...] działki nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w obrębie geodezyjnym [...]. W uzasadnieniu pisma wskazał, że działka nr [...] znajdowała się w jednostce rejestrowej, w której jako właściciel figurował J. B. Działka ta jest częścią ulicy [...] i stanowi wylot ulicy [...] na ulicę [...]. Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) stwierdził, że część nieruchomości położonej w [...], stanowiąca fragment drogi gminnej, oznaczona w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisana w księdze wieczystej [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] w [...], w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiąca własność J. B. oraz pozostająca we władaniu Miasta [...], z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa, za odszkodowaniem własnością Miasta [...] jako grunt zajęty pod drogę publiczną - drogę gminną. W uzasadnieniu organ wskazał, że z odpisu zupełnego księgi wieczystej [...] wynika, że przedmiotowa część nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność J. B. W księdze tej była zapisana uprzednio działka będąca przedmiotem niniejszego postępowania. Obecnie działka nr [...] wpisana jest w księdze wieczystej [...], a jako jej właściciel figuruje Miasto [...]. Organ wskazał, że z zaświadczenia Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. wynika, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. znajdowała się we władaniu Miasta [...] oraz stanowiła część ul. [...]. Z kolei zgodnie z uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 10 października 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg na terenie woj. [...] do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Urz. woj. [...] Nr [...], poz. [...]) wskazana powyżej część nieruchomości miała charakter drogi publicznej - drogi lokalnej miejskiej. Z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się ona drogą gminną. Odwołanie od decyzji z dnia [...] maja 2014 r. wniósł J. B. Wskazał, że nie zgadza się, aby działka nr [...] stanowiąca jego własność została przejęta na własność Miasta [...] na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Działka ta w jego ocenie może zostać przejęta na własność Miasta [...] w trybie art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych za odszkodowaniem i w tej sprawie wszczął już postępowanie Starosta [...]. Zarzucił wydanie decyzji bez podstawy faktycznej i prawnej. Wskazał, że działka nr [...] do 2012 r. – do czasu urządzenia ulicy [...] - nie była częścią składową tej ulicy. Brak jest dokumentu, który przed 2012 r. lub przed 1998 r. kwalifikowałby działkę nr [...] do dróg gminnych Miasta [...] oraz dokumentu potwierdzającego, że ww. działka była w tej dacie we władaniu Miasta [...] jako droga. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] grudnia 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy za organem pierwszej instancji zaznaczył, że w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielem przedmiotowej nieruchomości był J. B. Organ drugiej instancji wskazał, że przy piśmie z dnia 28 sierpnia 2014 r. Burmistrz Miasta [...] dołączył do akt sprawy mapę stanu prawnego działki nr [...] według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. (wraz z częścią opisową) sporządzoną przez uprawnionego geodetę, zaewidencjonowaną w materiałach Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego przez Starostę [...] w dniu [...] sierpnia 2014 r., identyfikator ewidencyjny [...], z której wynika zajęcie działki nr [...] pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Organ zaznaczył, że mapa ta stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a." W części opisowej mapy z dnia [...] sierpnia 2014 r. szczegółowo wskazano, iż ze zbadanych dokumentów wynika, że przedmiotowa działka nr [...] przynajmniej od 1966 r. była użytkowana jako droga publiczna i stan ten trwa do dnia dzisiejszego. Organ stwierdził, że Burmistrz Miasta [...] przedstawił dokumenty potwierdzające władanie publicznoprawne nad przedmiotową nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r. Burmistrz Miasta [...] wskazał dowody na usytuowanie urządzeń infrastruktury technicznej na przedmiotowej drodze oraz poinformował, że na ul. [...] budowana była w 1991 r. sieć wodna, w 1994 r. sieć gazowa, a w 1998 r. sieć kanalizacyjna. W ocenie organu, zarządca drogi wykonywał cyklicznie czynności faktyczne dotyczące drogi publicznej, w pasie której znajduje się przedmiotowy grunt, w okresie przed dniem 1 stycznia 1999 r. Podsumowując organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, została zajęta pod drogę publiczną oraz sprawowane było nad nią władztwo publicznoprawne. Zostały zatem spełnione i udokumentowane wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję skarżący J. B. wniósł o uchylenie decyzji obu instancji zarzucając im naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego tj. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przez niewłaściwe zastosowanie i przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że działka nr [...] stanowiąca własność skarżącego była częścią drogi gminnej, w dniu 31 grudnia 1998 r. była we władaniu Miasta [...] i z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa własnością Miasta [...], 2) przepisów postępowania administracyjnego dotyczących obowiązków organu zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu dotyczących jego interesu prawnego, a w szczególności art. 10 § 1 K.p.a., iż bezpośrednio przed wydaniem decyzji nie umożliwiono skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów i zgłoszenia żądań oraz art. 35 § 3 i art. 36 § 1 K.p.a., gdyż odwołanie nie zostało rozpatrzone w terminie bez powiadamiania o powodach tego zaniechania z podaniem terminu załatwienia sprawy, nadto zebrany materiał dowodowy był niewystarczający do wydania negatywnego dla skarżącego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że samo uzyskanie pozwolenia na realizację urządzeń drogi w 1998 r. jeszcze nie wskazuje, że podjęto te roboty i urządzono drogę. Okoliczność, że droga nie powstała wynika z pisma Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. potwierdzającego fakt, że dopiero decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] wydano zezwolenie na realizację inwestycji drogowej ul. [...]. Dowodzi to, że decyzja z 1998 r. nie była realizowana. Ulica [...] była budowana dopiero w 2012 r. Nie można za wiarygodne uznać twierdzenie Burmistrza Miasta [...], że w 1991 r. była prowadzona na ul. [...] sieć woda, w 1994 r. sieć gazowa, a w 1998 r. sieć kanalizacyjna, gdyż nie zostało to wykazane żadnymi dokumentami. W dniu 31 grudnia 1998 r. Miasto [...] nie władało działką nr [...]. Dopiero przy budowie drogi [...] w 2012 r. działkę nr [...] włączono do tej drogi, gdyż wówczas faktycznie urządzono drogę odpowiadającą wymogom drogi gminnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. J. B. w piśmie z dnia 19 kwietnia 2017 r. uzupełnił skargę o żądanie zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując pod takim kątem oceny zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej Sąd uznał, że naruszają one przepisy postepowania i to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty nie stanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Przesłanki te to: władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, zajęcie gruntu pod drogi publiczne i brak tytułu własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego do zajętego gruntu. Ustawa z 13 października 1998 r. ani w przepisie art. 73 ani w żadnym innym przepisie nie zawiera wyjaśnienia określenia drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie odnieść się do ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) i w jej przepisach poszukać wyjaśnienia określenia drogi publicznej. Definicję drogi publicznej zawiera art. 1 tej ustawy. W rozumieniu tego przepisu za drogę publiczną może być uważana droga spełniająca dwa wymienione w tej normie warunki. Po pierwsze musi to być droga zaliczona na podstawie omawianej ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Po drugie zaś z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zaliczenie określonej drogi do kategorii dróg lokalnych miejskich - bo z taką mamy do czynienia w sprawie niniejszej - następowało w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych stopnia podstawowego (art. 7 ust. 2 ustawy). Drogi natomiast nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, a więc nie mające charakteru drogi publicznej w rozumieniu ustawy z 21 marca 1985 r., w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 ustawy). Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Zawarte zatem w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. W rozpoznawanej sprawie nie zostało w sposób bezsporny wykazane, że działka nr [...] w obrębie geodezyjnym [...] spełnia warunki do uznania jej za urządzoną drogę publiczną. Po pierwsze w aktach sprawy brak jest uchwały, którą zaliczono ulicę [...] do kategorii dróg publicznych, a po drugie nie zostało wykazane jaki przebieg miała ulica [...] w chwili zaliczenia jej do kategorii dróg publicznych na podstawie uchwały nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg na terenie woj. [...] do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Urz. woj. [...] Nr [...] , poz. [...] ), konkretnie czy działka nr [...] stanowiła wówczas odcinek ulicy [...]. Twierdzenie organu administracyjnego, że przesłanka zaliczenia drogi do kategorii dróg publicznych jest spełniona, opiera się na zaświadczeniu Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., zgodnie z którym działka nr [...] jest częścią ulicy [...], zaliczonej na podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1986 r. nr [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich i wskazujące, że działka była w dniu 31 grudnia 1998 r. i 1 stycznia 19999 r. częścią dróg publicznych. Wobec kwestionowania przez skarżącego przesłanki władztwa publicznoprawnego organ odwoławczy winien był uzupełnić postępowanie dowodowe w tym zakresie o podstawowy dokument wskazujący zaliczenie ulicy do kategorii dróg gminnych i jej przebieg. Skarżący już w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji podniósł to, że brak jest dokumentów wskazujących, że działka nr [...] była częścią ulicy [...] i że do 2012 r. do czasu urządzenia ulicy [...] nie wchodziła w jej skład. Nie stanowi wystarczającego dowodu spełnienia przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną dołączona do akt administracyjnych sprawy mapa stanu prawnego działki nr [...] według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. (wraz z częścią opisową) sporządzona przez uprawnionego geodetę, zaewidencjonowana w materiałach Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego przez Starostę [...] w dniu 7 sierpnia 2014 r. Z mapy stanu prawnego działki oraz dołączonych do niej dokumentów nie wynika w sposób nie budzący wątpliwości fakt zajęcia w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowej działki pod drogę publiczną. Do mapy dołączono rejestr gruntów według stanu na 1964 r., gdzie działkę nr [...] (dawniej [...]) jako nazwę użytku wskazano "droga" oraz wypis z rejestru gruntów według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., gdzie odnośnie do ww. działki jako opis użytku również wskazano "droga". Oznaczenie przedmiotowej nieruchomości w ww. dokumentach jako "droga", w żaden sposób nie przesądza jednak o tym, że miała ona charakter drogi publicznej. Wskazana w części opisowej mapy okoliczność położenia na działce kabli energetycznych i telekomunikacyjnych oraz sieci wodociągowej również nie przesądza o publicznym charakterze drogi. Ponadto w części opisowej do mapy stanu prawnego na dzień 31 grudnia 1998 r. wskazano, że część działki nie była użytkowana jako droga, lecz została zajęta przez "mieszkańców działki [...]", że przez sporną działkę przebiegało ogrodzenie i że stan ten zaistniał przynajmniej od 1988 r. Oznacza to, że na odcinku części działki nr [...] droga nie mogła być jednak urządzona. Z załącznika nr [...] do mapy stanu prawnego wynika, że ulica [...] jest urządzona tylko na pewnym odcinku, natomiast na odcinku obejmującym działkę nr [...] jest ona dopiero drogą projektowaną. Faktu tego nie zmienia okoliczność, że na mapie zagospodarowania terenu działka ta została określona jako ulica [...]. W ocenie Sądu, organy obu instancji nie wyjaśniły kwestii dotyczącej tego, czy droga na działce nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła kontynuację ulicy [...], czy też stanowiła osobną drogę dojazdową. Kwestia ta tym bardziej wymaga wnikliwego podejścia, że w aktach sprawy znajduje się ostateczna decyzja Starosty [...] z [...] października 2012 r., z której wynika, że przedmiotowa działka nr [...] stała się z mocy prawa własnością Miasta [...] na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.). Przy tym rację ma oczywiście organ administracyjny twierdząc, że pozostawanie w obrocie prawnym tej ostatniej decyzji nie powoduje samo przez się niemożliwości wydania decyzji komunalizacyjnej. Jednakże biorąc powyższe pod uwagę Sąd stanął na stanowisku, że kwestia zajętości działki nr [...] ha pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. wymaga wyjaśnienia i uzupełnienia materiału dowodowego. W sprawie bowiem organy dopuściły się braku należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego. Zgodnie z okresoną w art. 7 K.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 K.p.a.) (wyrok SN z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, Nr 7, poz. 83). Wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej organ powinien zawrzeć w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.). Tylko bowiem w ten sposób ocena dowodów może być sprawdzona w toku instancji i w postępowaniu przed sądem administracyjnym. W konsekwencji uznać należało, że wydając zaskarżoną decyzję, jak również poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2014 r., organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Reasumując, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala w sposób wystarczający i przekonujący postawić tezy o spełnianiu ww. przesłanki, jak to uczyniły organy obu instancji. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie akcentuje się, że zajęcie nieruchomości pod drogę oraz jej urządzenie na tej właśnie nieruchomości w dacie 31 grudnia 1998 r. musi być w sposób niebudzący wątpliwości udowodnione, bowiem art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. dotyczy tylko terenów zajętych przed dniem wejścia w życie ustawy pod drogi publiczne i jako takich funkcjonujących w dniu 31 grudnia 1998 r. Zajęcie terenu i wybudowanie drogi publicznej stworzyło bowiem w takiej sytuacji nieodwracalny stan faktyczny. Powyższe przesłanki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości, na podstawie tego przepisu. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku i zbadają, czy w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., w tym ustalą w sposób niebudzący wątpliwości czy przedmiotowa nieruchomość była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.