I SA/Wa 416/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2009 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną poza granicami RP 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz M. W. kwotę 265,52 (dwieście sześćdziesiąt pięć 52/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008r. nr [...] orzekającej o odmowie potwierdzenia posiadania przez Z. W., M. W., M. W., S. R., W. P. i M. W. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez P. W. nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego w miejscowości B. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r. W uzasadnieniu decyzji Minister Skarbu Państwa podał, że decyzją z dnia [...] września 2005 r. Wojewoda [...], działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. z 2004 r. Nr 6. poz. 39) orzekł o odmowie stwierdzenia posiadania przez Z. W., M. W., M. W., S. R., W. P. i M. W. prawa do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego przez P. W. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2005r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewoda [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, działając na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, decyzją z dnia [...] maja 2008 r. odmówił potwierdzenia posiadania przez Z. W., M. W., M. W., S. R., W. P. i M. W. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez P. W. nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego w miejscowości B. Od decyzji tej odwołanie do Ministra Skarbu Państwa za pośrednictwem Wojewody [...], w terminie, wniósł M. W., kwestionując rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Skarbu Państwa podał, że w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2008 r. Wojewoda [...] stwierdził, iż P. W. repatriował się w ramach umowy zawartej w dniu 25 marca 1957 r. pomiędzy rządem PRL a rządem ZSRR w sprawie terminu i trybu dalszej repatriacji z ZSRR osób narodowości polskiej, a w chwili repatriacji nieruchomości będące jego własnością przed 1949 r. należały do kołchozu, a zatem nie stanowiły jego własności. Organ wojewódzki uznał, że nie został spełniony jeden z warunków uzyskania rekompensaty w trybie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., gdyż P. W. nie pozostawił nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Pozbawienie P. W. w 1949 r. prawa własności do posiadanych nieruchomości przez przymusowe wcielenie do kołchozu spowodowało, że P. W. opuszczając byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie pozostawił majątku, bowiem wcześniej został go pozbawiony. Minister Skarbu Państwa stwierdził, że po przeanalizowaniu zgromadzonego materiału dowodowego, należy zgodzić się z argumentacją przytoczoną przez Wojewodę [...] w obszernym uzasadnieniu decyzji i stwierdzić, że skoro art. 2 ustawy określający krąg podmiotów uprawnionych, przyznaje prawo do rekompensaty właścicielom nieruchomości pozostawionych, a w dacie opuszczenia nieruchomości przez P. W. nie przysługiwało mu prawo własności do nieruchomości, to nie jest możliwe wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty. Skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. W. i wniósł o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez P. W. nieruchomości położonej w miejscowości B. Skarżący podniósł, że P. W. wraz z rodziną repatriował dopiero w 1958 r. na podstawie umowy między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (PRL) a Rządem Związku Radzieckiego (ZSRR) z dnia 25 marca 1957 r. w sprawie terminu i trybu dalszej repatriacji osób narodowości polskiej, ratyfikowanej w dniu 20 sierpnia 1957 r. (Dz. U. Nr 47, poz. 222). Skarżący podał, że odwołując się dostarczył do Wydziału Infrastruktury [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. materiały dowodowe spełniające wymogi zawarte w artykułach ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., tj., art. 1 ust. 2, art. 2, art. 3 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1 i 2, art. 6 i art. 7 ust. 2, w których udokumentował również przymus opuszczenia byłego terytorium polskiego oraz przedstawił zestawienie nieruchomości pozostawionej w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. (skarga M. W. do Wojewody [...] z dnia 13 października 2006 r., opina Wydziału Nadzoru Prawnego i Właścicielskiego [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia [...] marca 2007 r., Wyrok Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] grudnia 1990 r. sygn. akt [...], zestawienie nieruchomości zał. 3, zaświadczenie archiwalne Państwowego Archiwum Obwodu G. z dnia [...] lipca 2007 r.). Skarżący zarzucił, że Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] uzasadniając powyższe stwierdzeniem odnoszącym się do P. W., iż "w momencie repatriacji nieruchomości będące jego własnością przed 1949 należały do kołchozu a zatem nie stanowiły jego własności.", na potwierdzenie nie podając podstaw prawnych oraz nie ustosunkowując się do uwag zawartych w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r. punkt 27, czym naruszono art. 107 § 1 i 3 kpa, art.81 kpa i art. 80 kpa. Zdaniem skarżącego oznacza to, że pominięto wykładnię warunków repatriacji Polaków z ZSRR podaną w umowach polsko-radzieckich, w uchwale 7-miu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 30 maja 1990 r. sygn. akt III CZP 1/90 i w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący zarzucił, że w powyższych aktach prawnych brak jest podziału nieruchomości "po sposobie przymusowego przejęcia nieruchomości przez państwo radzieckie lub kołchoz w dacie wyjazdu czy w terminie wcześniejszym", w aktach tych nie są sprecyzowane jakiekolwiek terminy przejęcia nieruchomości przez władze radzieckie, lecz podano w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., że "przepisy ust. 1 stosuje się także do osób, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej". Zdaniem skarżącego, przyjęcie takich umownych podziałów uwłaszczenia nieruchomości przez państwo radzieckie lub kołchoz doprowadziłoby do niezrozumiałego zróżnicowania sytuacji prawnej obywateli polskich w zależności od faktów i zjawisk na które nie mieli żadnego wpływu, zwłaszcza w okresie stalinowskim, i wymaganie przez [...] Urząd Wojewódzki takiego podziału uwłaszczania nieruchomości jest nadużyciem prawa. Skarżący zarzucił, że nie jest prawdą, jak podano w decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lutego 2009 r., że "P.W. opuszczając byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie pozostawił majątku, bowiem wcześniej został go pozbawiony". W czasie kolektywizacji w 1949 r. siłą zabierano inwentarz, zabudowania (magazyny zboża, obory), konie, krowy powyżej jednej sztuki, natomiast pozostawiano budynki mieszkalne i gospodarcze, sady, z tym że wprowadzono podatek od każdego drzewka; ziemia była uwłaszczana automatycznie natychmiast po zajęciu przez władze radzieckie byłych terenów należących do Polski przed 1939 r.; ziemia i lasy były i są na Białorusi państwowe; do czasu kolektywizacji ziemia była użytkowana przez byłych właścicieli, zwracając za powyższe duże kontyngenty (podatek w naturze) dla państwa radzieckiego; ziemi tej nie mogli sprzedawać lub przekazywać spadkobiercom; identycznie postępowały władze radzieckie z przyznawaniem automatycznie obywatelom polskim obywatelstwa radzieckiego, bez ich zgody. Skarżący podkreślił, że wykaz nieruchomości podany w wyroku Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] lutego 1990 r. nie został podważony materiałami archiwalnymi Państwowego Archiwum w G., które są niekompletne. Do materiałów tych odwołujący się ustosunkował się pismem z dnia 7 listopada 2007 r., na które nie otrzymał odpowiedzi. Skarżący wniósł o rozpatrzenie dostarczonych materiałów dowodowych dotyczących rozstrzygnięcia przedstawionych wyżej kwestii a w szczególności przejęcia części nieruchomości przez kołchoz przed datą repatriacji lecz związaną z wojną rozpoczętą w 1939 r. Twierdzenia zawarte w decyzjach Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r. oraz Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lutego 2009 r. nie są udowodnione prawnie a skoro wywodzą się z niej skutki to na nich ciąży stosowny dowód (art. 6 kc). W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. 2. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja naruszają przepisy prawa. 3. Zaskarżoną decyzją Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] o odmowie potwierdzenia posiadania prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez P. W. nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego w miejscowości B. 4. Zgodnie z art. 15 kpa, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zatem, sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy przez organ pierwszej instancji, a po raz drugi przez organ drugiej instancji. Tak więc dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwencją czego przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja decyzji lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski, 10 wydanie, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2009, s. 79, za: B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i nast.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego jak również wojewódzkich sądów administracyjnych, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i orzec w sprawie rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji; organ ten nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Tymczasem, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Skarbu Państwa w swoich rozważaniach stwierdził, że "należy zgodzić się z argumentacją przytoczoną przez Wojewodę [...] w obszernym uzasadnieniu decyzji i stwierdzić, że skoro art. 2 ustawy określający krąg podmiotów uprawnionych, przyznaje prawo do rekompensaty właścicielom nieruchomości pozostawionych, a w dacie opuszczenia nieruchomości przez P. W. nie przysługiwało mu prawo własności do nieruchomości, to nie jest możliwe wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty." Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 grudnia 2000 r. V SA 359/00, LEX nr 51287, stwierdził, że do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 1999 r. I SA/Łd 112/98, LEX nr 37240). Niniejszy skład orzekający podziela ten pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego w zupełności. Z powyższego wynika, że organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, ale jest zobowiązany ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, czyli rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Stanowisko takie wynika również z art. 138 kpa, który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, a nie oddalenie odwołania (§ 1 pkt 1), albo uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 2). Organ odwoławczy rozpatruje więc sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Brak zaś w motywach decyzji jakiegokolwiek ustosunkowania się do zarzutów odwołania czy podstawowych dokumentów i dowodów w sprawie pozwalających na ocenę prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji uzasadnia nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, jak również z naruszeniem art. 15 kpa, formułującego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. 5. Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej decyzji Ministra Skarbu Państwa stwierdzić należy, że organ drugiej instancji nie rozpatrzył sprawy ponownie w jej całokształcie, lecz jedynie ograniczył się do stwierdzenia, iż należy zgodzić się z argumentacją Wojewody [...] zawartą w obszernym uzasadnieniu jego decyzji. Odnosząc natomiast rozważania te do decyzji organu pierwszej instancji, czyli decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r. odmawiającej potwierdzenia prawa do rekompensaty wskazać należy, że organ ten w uzasadnieniu swojej decyzji podał, iż w aktach sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające rodzaj i powierzchnię pozostawionej nieruchomości: wyrok Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] grudnia 1990 r. sygn. akt [...], uwierzytelnione tłumaczenie z języka rosyjskiego zaświadczenia Komitetu Wykonawczego Gminnej Rady Delegatów Ludowych w P. z dnia [...] listopada 1963 r. oraz zaświadczenie archiwalne Państwowego Archiwum Obwodu G., które stosownie do art. 80 kpa ocenił, i uznał, że w momencie opuszczenia byłego terytorium RP P. W. posiadał [...], bowiem pozostała część gospodarstwa, o którym mowa w wyroku Sądu Rejonowego w G. przejęta została w 1949 r. do kołchozu, co jest równoznaczne z pozbawieniem P. W. prawa własności do tej nieruchomości. Zgodnie z art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ze związania tego wynika konieczność uwzględnienia faktu istnienia tego wyroku regulującego konkretną sprawę i niemożność podejmowania działań nie uwzględniających faktu jego wydania. Jak wyżej wskazano, Wojewoda [...] w uzasadnieniu swojej decyzji ocenił prawomocny wyrok Sądu Rejonowego tak jak dowód z dokumentu, i dokonał ustaleń sprzecznych z treścią tego wyroku. Równocześnie nie zajął stanowiska wobec kwestii związania organu administracji publicznej treścią prawomocnego wyroku sądu powszechnego, wynikającej z art. 365 § 1 kpc. 6. Należy podkreślić, że istotną rolę w postępowaniu administracyjnym odgrywają ogólne zasady postępowania administracyjnego, takie jak zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 kpa, zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; zasada pogłębiania zaufania, wyrażona w art. 8 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli - jednakże przepisy te zostały naruszone przez organy obu instancji orzekające w sprawie. Zgodnie z art. 77 § 1 kpa, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a na podstawie art. 80 kpa - ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Na podstawie art. 107 § 3 kpa, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Również te przepisy zostały naruszone. Reasumując należy więc stwierdzić, że zarówno nie rozpatrzenie przez organ odwoławczy sprawy ponownie, merytorycznie, w jej całokształcie, jak również nie wyjaśnienie, pod kątem art. 365 § 1 kpc, z jakiej przyczyny i na jakiej podstawie organ pierwszej instancji nie uwzględnił wyroku sądu powszechnego muszą prowadzić do wniosku, że organy administracji publicznej orzekając w sprawie naruszyły wyżej wymienione przepisy postępowania, tj. art. 15 kpa, 138 § 1 kpa, jak również art. 7, 8, 77, 80 i 107 § 3 kpa, a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ weźmie pod uwagę wskazania wynikające z niniejszego uzasadnienia. 7. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł, jak w sentencji.