I SA/Wa 418/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant referent-stażysta Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2012 r. sprawy ze skargi A. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] przyznającej pomoc A. Z. w formie świadczenia pieniężnego (zasiłku celowego) w wysokości [...] złotych na czerwiec 2009 r. z przeznaczeniem na zakup żywności. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny: Zaskarżoną decyzją organ I instancji udzielił pomocy w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego w wysokości [...] złotych na czerwiec 2009 r. z przeznaczeniem na zakup żywności. Podstawą do udzielenia pomocy była m. In. bezradność w sprawach opiekuńczo wychowawczych. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. Z. W swoim piśmie, zatytułowanym wniosek i skierowanym do MOPRu w O. (który MOPR potraktował jako odwołanie od ww. decyzji i przesłał Kolegium) wskazuje na wyrok WSA w Warszawie o sygn. akt I SA/Wa1184/11 i zawarte w nim pouczenie w sprawie postanowienia SKO w O. z dnia [...] kwietnia 2011 r. o nr [...] dotyczące decyzji wydanej z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...]. W związku z tym wnosi o ponowne rozpatrzenie decyzji MOPR z dnia [...] lipca 2009 r. o nr [...] i zmianę w części poczynionych ustaleń faktycznych poprzez usunięcie nieprawidłowego wpisu "bezradność w sprawach opiekuńczo-wychowawczych". Dodatkowo A. Z. wniosła o dołączenie do akt przedmiotowej sprawy akt innej sprawy z zażalenia na postanowienie MOPRu z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] ze względu na dołączone do niej dowody (opinia wychowawcy klasy córki A. Z., kserokopie pokwitowań odbioru z dnia [...] kwietnia 2008 r. i z dnia [...] maja 2006 r. podpisane przez konkubinę jej byłego męża). W uzasadnieniu A. Z. podniosła, że MOPR w O. opisał nieprawidłowo stan faktyczny w decyzji uznając jej bezradność w sprawach opiekuńczo-wychowawczych, a pominął jej chorobę oraz znęcanie się byłego męża nad rodzinią. Dowodem na to miały być wskazane przez nią wyżej załączniki. Wpisanie nieprawidłowego stanu faktycznego w postaci uznania jej bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych jest dla niej krzywdzące. SKO w O. analizując stan faktyczny i prawny rozpoznawanej sprawy przytoczyło dotychczasowy przebieg postępowań związany z decyzją Prezydenta Miasta O. z dnia [...] lipca 2009 r. SKO w O. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. po rozpatrzeniu zażalenia A. Z. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta O. z dnia [...] maja 2010 r. w sprawie odmowy sprostowania 15 własnych decyzji przyznających A. Z. szereg świadczeń z pomocy społecznej. O sprostowanie wymienionych 15 decyzji wystąpiła A. Z. w dniu [...] marca 2010 r. W zażaleniu wskazała także szesnastą decyzję z [...] lipca 2009 r. o nr [...], odnośnie której Kolegium wypowiedziało się jedynie, że nie była ona objęta żądaniem sprostowania wyrażonym we wniosku z [...] marca 2010 r., w związku z tym jej sprostowanie nie było przedmiotem rozpoznania przez organ I instancji jak i przez Kolegium, A. Z. winna wystąpić z odpowiednim wnioskiem o sprostowanie do organu, który ją wydał. Postanowienie to zostało zaskarżone przez A. Z. do WSA w Warszawie, który wyrokiem o sygn. ISA/ Wa1780/10 z dnia 14 stycznia 2010 r. oddalił skargę na ww. postanowienie. Jednocześnie Sąd wskazał, że w stosunku do wniosku o sprostowanie ostatniej szesnastej decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. to organ II instancji winien wydać orzeczenie co do dopuszczalności zażalenia. Wykonując wytyczne sądu SKO wydało w dniu [...] kwietnia 2011 r. postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia A. Z. na odmowę sprostowania decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] lipca 2009 r. o nr [...]. A. Z., zaskarżyła to postanowienie do Sądu, który wyrokiem z dnia 9 września 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1184/11 oddalił skargę. Na wyrok ten (nie doręczony do chwili obecnej Kolegium, które czerpie jedynie wiedzę z internetowej strony Centralnej Bazy Orzeczeń NSA) powołuje się A. Z. w złożonym przez siebie piśmie, będącym przedmiotem niniejszego postępowania. Kolegium nie dostrzegło jednak w tym wyroku wytycznych sądu co do sposobu postępowania i rozstrzygania przez Kolegium w niniejszej sprawie. Wyrok ten wskazuje jedynie na wcześniejsze wytyczne zawarte w wyroku ISA/Wa 1780/10 z dnia 14 stycznia 2010 r., które zostały zrealizowane właśnie w rozstrzygnięciu Kolegium z dnia [...] kwietnia 2011 r. Również brak jest w tym wyroku powołanego przez A. Z. pouczenia, że wnioskiem (odwołaniem) należy wystąpić bezpośrednio do MOPRu w O., gdyż decyzja MOPRu z dnia [...] lipca 2009 r. o nr [...], nie była przedmiotem rozpoznania przez organ I instancji i przez Kolegium. Zgodzić się należy jedynie ze stwierdzeniem, że decyzja Prezydenta Miasta O., z dnia [...] lipca 2009 r. o nr [...] (jej prawidłowość) nie była dotychczas przedmiotem badania przez Kolegium, bowiem dotychczas A.Z. nie wnosiła od niej odwołania. Dodatkowo w dniu 10 marca 2011 roku wpłynęło do Kolegium pismo A. Z., zatytułowane jako "Wniosek". Autorka nawiązała w nim do wyroku WSA w Warszawie o sygn. akt ISA/Wa 1780/10 z 14 stycznia 2010 r., (oddalającego skargę na postanowienie Kolegium z dnia [...] czerwca 2010 r.) i wniosła o ponowne rozpatrzenie ww. sprawy przez SKO. Pismem z dnia 6 kwietnia 2011 r. uzupełniła swój wniosek z dnia 10 marca 2011 r. wskazując, że dotyczy on ponownego rozpatrzenia ustaleń faktycznych w 16 wymienionych decyzjach wydanych przez SKO i Prezydenta Miasta O. Kolegium potraktowało niniejsze wystąpienie jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem SKO w O. z dnia [...] czerwca 2010 r. i stwierdziło jego niedopuszczalność. Rozstrzygnięcie to A. Z. zaskarżyła do sądu, który wyrokiem z dnia [...] października 2011 r. o sygn. akt ISA/Wa 1123/11 uchylił zaskarżone postanowienie. W tym wyroku WSA w Warszawie wskazał, że żądanie (wniosek) A. Z."o ponowne rozpatrzenie sprawy SKO w O." i "ponowne rozpatrzenie ustaleń faktycznych 16 wymienionych decyzji" winno się traktować jako odwołanie od wskazanych w nim 16 decyzji, gdyż Skarżąca nie zgadza się z ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ w powołanych przez nią decyzjach. Co prawda wyrok dotyczy także nakazu zbadania środka odwoławczego od decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] lipca 2009 r. o nr [...], ale na chwilę obecną Kolegium nie ma wiedzy o jego prawomocności, toteż nie mogło zastosować się do pouczeń w nim zawartych i dlatego potraktowało wystąpienie A. Z. z [...] listopada 2011 r. jako odwołanie od decyzji, od której nie wniesiony został jeszcze środek zaskarżenia. Pomimo tego, że pismo A. Z. zatytułowane jako "wniosek" i przesłane zostało do MOPRu w O., to organ ten zgodnie z art. 61 § Kpa i wytycznymi zawartymi w wyroku w WSA w Warszawie z dnia 5 października 2011 r., sygn. akt ISA/ Wa 1123/11 uznał je jako odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] lipca 2009 r. Wystąpienie z dnia 24 listopada 2011 r. zawiera analogiczne sformułowania (żądanie ponownego rozpatrzenia decyzji Prezydenta Miasta O. i zmianę w części ustaleń faktycznych) jak zawarte w pismach z dnia [...] marca 2011 r. i z dnia [...] kwietnia 2011r., które zdaniem sądu świadczą o zamiarze kwestionowania wskazanej decyzji w trybie odwoławczym. Zgodnie z zapisem art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Organ I instancji prawidłowo zawarł w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, stosownie do treści art. 107 § 1 Kpa, pouczenie o terminie, formie i trybie składania środka zaskarżenia. Z materiału dowodowego niniejszej sprawy wynika, że kwestionowana decyzja z dnia [...] lipca 2009 r. została doręczona do rąk własnych Skarżącej w dniu [...] lipca 2009 r. W myśl art. 57 § 1 Kpa jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Wobec powyższego skuteczność środka zaskarżenia byłaby więc zachowana, gdyby Skarżący wniósł odwołanie w nieprzekraczalnym 14 dniowym terminie tj. do dnia 11 sierpnia 2009 r. Tymczasem, jak wynika z pieczęci wpływowej przystawionej na odwołaniu, datowanym na [...] listopada 2011 r., wpłynęło ono do organu I instancji w dniu [...] listopada 2011 r. czyli po upływie 14 dni od daty otrzymania decyzji (ponad dwa lata). Niedopełnienie przez Skarżącą ustawowych wymogów odnośnie zachowania terminu do wniesienia odwołania powoduje, iż organ odwoławczy musi z urzędu brać pod uwagę taką okoliczność, nie dokonując merytorycznej oceny kwestionowanej decyzji organu I instancji. Uchybienie terminowi spowodowało, że organ na podstawie art. 134 Kpa stwierdził w formie postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Na postanowienie SKO w O. z dnia [...] grudnia 2011 r. skargę do WSA w Warszawie wniosła A. Z. wnosząc o jego uchylenie i dołączenie do akt przedmiotowej sprawy dowodów znajdujących się w aktach innych spraw (sygn. akt ISA/Wa 1780/10, sygn. akt ISA/Wa 1123/11 i sygn. akt ISA/Wa 1184/11) oraz zmianę z urzędu ustaleń faktycznych organu w decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. o przyznaniu zasiłku celowego, gdzie organ błędnie zdaniami skarżącej wpisał "z powodu bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych". W obszernym uzasadnieniu skarżąca przedstawiła swoje stanowisko w powyższej sprawie oraz swoją trudną sytuację życiową, stwierdzając, że jej skarga jest uzasadniona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie podnosząc, że zgodnie z art. 37 § 1 Kpa na niezałatwienie sprawy w terminie stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W przypadku zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez SKO skargę można wnieść, zgodnie z art. 52 § 1 i 2 ppsa po uprzednim wezwaniu na piśmie tego organu w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności do usunięcia naruszenia prawa. Wystąpienie A. Z. z dnia [...] stycznia 2012 r. należało zdaniem organu potraktować (z uwagi na jego zatytułowanie jako "Skarga na bezczynność", skierowane wprost do WSA w Warszawie oraz wskazanie postanowienia SKO w O. z dnia [...] grudnia 2011r. będącego odpowiedzią na jej wniosek z dnia [...] listopada 2011 r. skierowanego do MOPRu w O.) jako zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez tutejsze Kolegium w przedmiocie wnioskowanej zmiany w ustaleniach faktycznych w decyzji Prezydenta Miasta O. z [...] lipca 2009 r. o nr [...]. W takim jednak przypadku, przed wystąpieniem do Sądu, obligatoryjnie A. Z. winna wezwać SKO w O. do zaprzestania naruszenia prawa, czego nie uczyniła. Dlatego też, skarga zdaniem organu winna zostać odrzucona jako niedopuszczalna. Z ostrożności procesowej, gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że pismo A. Z. nie jest zażaleniem na bezczynność SKO w O., a jest skargą na postanowienie tegoż Kolegium z dnia [...] grudnia 2011 r. organ wskazał, że A. Z. w swoim piśmie z dnia 24 listopada 2011 r., zatytułowanym wniosek i skierowanym do MOPRu w O. (który MOPR potraktował jako odwołanie od ww. decyzji i przesłał tutejszym Kolegium) wnosi o ponowne rozpatrzenie decyzji MOPR z dnia [...] lipca 2009 r. o nr [...] i zmianę w części poczynionych niej ustaleń faktycznych poprzez wpisanie "bezradność w sprawach opiekuńczo-wychowawczych". Z analogiczną sytuacją zarówno SKO jak i WSA w Warszawie miały styczność już wcześniej. A. Z. pismami z dnia [...] marca 2011 r. i z dnia [...] kwietnia 2011 r. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Kolegium z dnia [...] czerwca 2010 r. i zażądała ponownego rozpatrzenia ustaleń faktycznych. Kolegium potraktowało niniejsze wystąpienie jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem SKO w O. z dnia [...] czerwca 2010 r. o nr [...], z czym jednak nie zgodził się WSA w Warszawie i wyrokiem z dnia 5 października 2011 r. o sygn. akt ISA/Wa 1123/11 uchylił zaskarżone postanowienie wskazując, że żądanie (wniosek) A. Z. "o ponowne rozpatrzenie sprawy SKO w O." i "ponowne rozpatrzenie ustaleń faktycznych 16 wymienionych decyzji" winno się traktować jako odwołanie od wskazanych w nim 16 decyzji, gdyż Skarżąca nie zgadza się z ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ w powołanych przez nią decyzjach. Z uwagi zatem na wytyczne zawarte w wyroku WSA z dnia 5 października 2011 r. o sygn. akt ISA/Wa 1123/11 i tożsame sformułowania (żądanie ponownego rozpatrzenia decyzji MOPR i zmianę w części ustaleń faktycznych) jak zawarte w pismach z dnia 10 marca 2011 r. i 6 kwietnia 2011 r., (które zdaniem sądu świadczą o zamiarze kwestionowania wskazanej decyzji w trybie odwoławczym) organ pismo z dnia 24 listopada 2011 r. potraktował jako odwołanie od decyzji MOPRu w O. z [...] lipca 2009 r. o nr [...]. Z uwagi na to, że kwestionowana decyzja z dnia [...] lipca 2009 r. została doręczona do rąk własnych Skarżącej w dniu 21 lipca 2009 r., a termin do wniesienia odwołania upłynął 11 sierpnia 2009 r. to wniesienie odwołania w dniu 24 listopada 2011 r. zostało dokonane z uchybieniem terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są, między innymi, do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd przy rozpatrywaniu sprawy nie bada ani celowości, ani słuszności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ogranicza się jedynie do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego prawidłowo wydano decyzję będącą przedmiotem sprawy. Wskazać także należy, że zgodnie z przepisem art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153., poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ppsa., sąd wydaje orzeczenie w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Sąd bierze zatem z urzędu pod rozwagę, wszelkie uchybienia przepisom prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od zarzutów podniesionych przez skarżącego w skardze. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, Sąd nie stwierdził, by naruszało ono prawo, w zakresie który pozwalałby na uwzględnienie skargi. Na wstępie należy zaznaczyć, że prawidłowo organ potraktował pismo A. Z. z 24 listopada 2011 r. jako odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] lipca 2009 r. przyznającej A. Z. zasiłek celowy w wysokości [...] złotych na miesiąc czerwiec 2009 r. z przeznaczeniem na zakup żywności, w zakresie ustalenia stanu faktycznego. Złożenie odwołania zobowiązuje organ odwoławczy, w myśl regulacji zawartych w Kpa, do zbadania w pierwszej kolejności, czy zostało ono wniesione przez osobę uprawnioną, oraz czy wniesione zostało w ustawowym trybie i terminie. W myśl art. 129 § 2 Kpa odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie od dnia jej ogłoszenia stronie. W razie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne (art. 134 Kpa). W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że decyzja Prezydenta Miasta O. z dnia [...] lipca 2009 r. zawierała prawidłowe pouczenie o sposobie i terminie wniesienia odwołania i została doręczona skarżącej w dniu 28 lipca 2009 r., co zostało potwierdzone jej własnoręcznym podpisem na zwrotnym dowodzie poświadczenia jej odbioru znajdującym się w aktach sprawy. Zatem czternastodniowy termin do wniesienia odwołania określony w art. 129 § 2 Kpa upłynął skarżącej w dniu 11 sierpnia 2009 r., a odwołanie upłynęło dopiero w dniu 24 listopada 2011 r., co potwierdza zebrany w sprawie materiał dokumentacyjny. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że uchybienie terminowi jest okolicznością obiektywną i w razie jego stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 Kpa (vide: wyrok NSA z dnia 21 marca 1997 r., SA/Łd 2990/95, Lex nr 29079). Tym samym stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (vide: wyrok NSA z 29 stycznia 1997 r., sygn. akt I SA/Gd 1482/96, LEX nr 29004). Gdy organ II instancji stwierdzi, że środek odwoławczy został wniesiony z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 kpa (vide: wyrok NSA z dnia 15 listopada 1995 r., sygn. akt. SA/Ka 2111/94, LEX nr 27060). Dlatego Sąd uznał, że organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie prawidłowo stwierdził, na podstawie art. 134 Kpa, uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Odnosząc się do wskazanego zarzutu przewlekłości postępowania wskazać należy, że w postępowaniu dotyczącym postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania, sąd administracyjny nie może badać zasadności postawionych w skardze zarzutów dotyczących opieszałości działań organu I instancji. Kwestia ta mogłaby być poddana kontroli sądu administracyjnego jedynie w odrębnym postępowaniu sądowym w sprawie tzw. skargi na bezczynność organu, gdyby przed wniesieniem takiej skargi skarżący skorzystał z możliwości złożenia zażalenia do organu wyższej instancji w trybie określonym przepisami art. 37 § 1 Kpa na tzw. przewlekłość postępowania administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy, tego typu postępowanie nie było jednak prowadzone w niniejszej sprawie. Jednak nawet w sytuacji uznania, że organy dopuściły się zwłoki w załatwieniu sprawy fakt ten pozostawałby bez wpływu na zapadłe w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie. Tylko stwierdzenie, iż naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, mogłoby bowiem stanowić podstawę uchylenia zaskarżonego postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c .psa.). Istotny wpływ na wynik sprawy ma zaś jedynie takie uchybienie, które może doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia o innej treści niż wydane z tym uchybieniem (vide:. wyrok NSA z 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt I FSK 484/09, LEX nr 594 005). O takim przypadku w niniejszej sprawie nie może być mowy. Z powyższych względów, uznając, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ppsa. orzeczono jak w sentencji wyroku.