I SA/Wa 418/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik sędzia WSA Monika Sawa asesor WSA Mateusz Rogala (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 maja 2023 r. sprawy ze skargi I. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2022 r. nr KOC/6726/Sr/22 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia 14 grudnia 2022 r. nr KOC/6726/Sr/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia 8 listopada 2022 r. nr [...] odmawiającą I. B. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem – D. B.. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że I. B. w dniu 8 października 2022 r. złożyła do Urzędu [...] wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym mężem. Wraz z wnioskiem złożyła orzeczenie Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 12 sierpnia 2013 r. nr [...], w którym zaliczono D. B. do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, wskazano, że niepełnosprawność istnieje od urodzenia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 19 lipca 2013 r. Zgodnie z punktem 7 orzeczenia niepełnosprawny wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Prezydent [...] jak przyczynę odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wskazał brak bezpośredniego i ścisłego związku między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Organ ustalił bowiem, że w okresie od 1 stycznia 2003 r. do dnia złożenia wniosku strona nie podejmowała zatrudnienia, nie rejestrowała się jako bezrobotna ani nie prowadziła działalności gospodarczej. W dalszej części uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił, że określona w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.) przesłanka rezygnacji bądź niepodejmowania zatrudnienia (innej działalności zarobkowej) była przedmiotem szczegółowych wyjaśnień organu I instancji. W Aplikacji Centralnej Rynku Pracy oraz systemie CEiDG brak jakichkolwiek danych o wnioskodawczyni. W ramach weryfikacji informacji o składkach na ubezpieczenie zdrowotne za okresy od 1 stycznia 2003 r. do 31 grudnia 2012 r., od 1 stycznia 2013 r. do 31 grudnia 2020 r. oraz od 1 stycznia 2022 r. do 10 października 2022 r. nie znaleziono wnioskodawczyni w systemie ZUS. Strona podała natomiast, że od dnia 12 sierpnia 2013 r. (data wydania orzeczenia o niepełnosprawności) nieustannie i permanentnie sprawuje opiekę nad mężem. W ocenie organu odwoławczego, skoro wnioskodawczyni nie pracowała, to nie ma podstaw do przyjęcia, że powodem rezygnacji z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) było podjęcie opieki. Równorzędną przesłanką uzyskania świadczenia jest niepodejmowanie pracy, a w przypadku tej przesłanki organ jest zmuszony zweryfikować hipotezę, że strona pracowałaby, gdyby nie sprawowała opieki. W ocenie Kolegium, w takiej sytuacji z materiału dowodowego powinno wynikać co najmniej prawdopodobieństwo podjęcia pracy. Sprawujący opiekę powinien być obiektywnie zdolny do wykonywania zajęcia zarobkowego, z którego świadomie rezygnuje z powodu opieki. Gdyby nie konieczność sprawowania opieki, ta zaniechana praca stanowiłaby dla niego źródło dochodów. Organ uznał, że tak określony związek między sprawowaniem opieki a brakiem aktywności zawodowej nie wynika z akt sprawy. Skarżąca nigdy nie poszukiwała zatrudnienia, o czym świadczy brak jakichkolwiek danych w Aplikacji Centralnej Rynku Pracy. Strona nie pracowała przez ponad dziesięcioletni okres poprzedzający podjęcie się opieki nad niepełnosprawnym mężem. Oznacza to, że zaniechała podejmowania zatrudnienia znacznie wcześniej niż stwierdzono u jej męża znaczny stopień niepełnosprawności. Zdaniem organu, jest oczywiste, że bierność zawodowa strony nie mogła być motywowana koniecznością sprawowania opieki. Nic nie wskazuje, aby wnioskodawczyni miała zamiar zdobycia zatrudnienia lub starała się o nie w ciągu dziesięciu lat przed podjęciem opieki. Skoro zatem decyzja o niepodejmowaniu zatrudnienia zapadła w odległej przeszłości, to nie można jej obecnie uzasadniać koniecznością sprawowania opieki. Kolegium podkreśliło, że brak jakichkolwiek okresów zatrudnienia wskazuje, że strona nie pracowałaby także wówczas, gdyby nie stanęła przed koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Sprawowanie opieki nie wymusiło więc na skarżącej odstąpienia od poszukiwania pracy ani nie doprowadziło do rezygnacji z planów zawodowych, bowiem nic nie wskazuje, że skarżąca takie kiedykolwiek miała. Wobec braku spełnienia przesłanki koniecznego związku przyczynowego, o którym stanowi art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, Kolegium stwierdziło, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest posiadanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem wymogu stałej lub długotrwałej opieki, istnienie obowiązku alimentacyjnego między opiekunem a niepełnosprawnym, czy też rozmiar sprawowanej opieki. I. B. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie w całości, jak również o rozważenie uchylenia decyzji organu I instancji, o zobowiązanie organu do wydania decyzji o określonej treści, o zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje w sytuacji niepodejmowania zatrudnienia przed rozpoczęciem sprawowania opieki, w sytuacji gdy w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie zakreślono żadnych ram czasowych co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki, co oznacza, że uprawnienie to aktualizuje się także, gdy osoba występująca o świadczenie pielęgnacyjne w ogóle nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która to błędna wykładnia stanowi podstawę do jej uchylenia w całości. Skarżąca zarzuciła także organowi naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta [...]. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest - ujmując rzecz szeroko - niepozostawanie w zatrudnieniu osoby zdolnej do pracy bez względu na okoliczności tego stanu rzeczy. Organ nie ma przy tym prawa ustalać przyczyn braku zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Organ jest jedynie zobowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. Opieka ta musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej - powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W ocenie skarżącej, nie można podważać prawa do świadczenia w sytuacji, gdy strona wcześniej nie podejmowała aktywności zawodowej z innych przyczyn niż opieka, jednak u podstaw niepodejmowania zatrudnienia na dzień składania wniosku jest konieczność opieki nad osobą niepełnosprawną. Okoliczność, że skarżąca nie była aktywna zawodowo przed dniem złożeniem wniosku, nie wyklucza zatem, co do zasady, przyznania świadczenia w związku z niepodejmowaniem zatrudnienia z uwagi na sprawowanie opieki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje, zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wydający zaskarżoną decyzję organ nie kwestionuje, że skarżąca należy do kręgu osób określonych w powyższym przepisie, którym – w przypadku niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki – przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży bowiem na niej, jako żonie osoby wymagającej opieki, obowiązek alimentacyjny (art. 23 i 27 Kodeksu). Organ nie kwestionuje także okoliczności legitymowania się przez męża skarżącej orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, z którego wynika z kolei konieczność zapewnienia mu stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Wreszcie nie jest przedmiotem sporu w tej sprawie, że skarżąca w istocie sprawuje opiekę nad mężem w sposób stały i długotrwały. Przyczyną wydania decyzji odmownej było jednak niespełnienie przez skarżącą, wymienionej w art. 17 ust. 1 ustawy, przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia, tzn. niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Organ uznał bowiem, że z akt sprawy nie wynika, a okoliczności tej skarżąca przekonująco nie wykazała, by niepodejmowanie przez nią zatrudnienia było w sposób bezpośredni skutkiem konieczności zapewnienia opieki mężowi. Sąd w całości podziela to stanowisko organu. Istotnie, należy zgodzić się ze skarżącą, że oceniając wystąpienie przesłanki niepodejmowania zatrudnienia w celu sprawowania opieki, organ nie może skupiać się jedynie na dacie i przyczynie ustania zatrudnienia i wyłącznie z tych okoliczności wyciągać wnioski co do związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy brakiem zatrudnienia a sprawowaniem opieki. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie uzależniają bowiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od okresu wykonywania zatrudnienia lub też od daty zaprzestania zatrudnienia. Jednak w rozpoznawanej sprawie to nie wyłącznie kwestia daty ustania zatrudnienia była przyczyną wydania decyzji odmownej. Organ dokonał bowiem całościowej analizy historii zatrudnienia skarżącej i doszedł do słusznych, w ocenie Sądu, wniosków co do braku omawianego związku. Nie budzi bowiem wątpliwości, że skarżąca zaprzestała pracy zarobkowej w 2003 r., a więc na 10 lat przed powstaniem niepełnosprawności w stopniu znacznym osoby wymagającej opieki. Nie była również zarejestrowana jako osoba poszukująca zatrudnienia. Okoliczność ta nie była kwestionowana przez skarżącą na żadnym etapie postępowania w tej sprawie. Nie sposób zatem racjonalnie przyjąć, by to właśnie konieczność sprawowania opieki nad mężem była przyczyną niepodejmowania zatrudnienia, a także by skarżąca rzeczywiście podjęła zatrudnienie, gdyby tylko nie musiała sprawować opieki nad mężem. Wypada podkreślić, że świadczenie pielęgnacyjne nie stanowi wynagrodzenia dla wszystkich osób, które sprawują opiekę nad niepełnosprawnym członkiem najbliższej rodziny. Treść art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazuje bowiem wyraźnie, że ustawodawca przewidział to świadczenie jako swoistą rekompensatę dla osób rezygnujących z zatrudnienia i związanego z nim wynagrodzenia w celu sprawowania opieki. Konieczne jest zatem wykazanie, że rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia jest skutkiem pełnienia funkcji opiekuńczych. W przypadku osób, które wiele lat przed powstaniem niepełnosprawności nie były aktywne zawodowo (tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie) składający wniosek nie może poprzestać na powołaniu się na okoliczność niepełnosprawności członka rodziny oraz faktycznego sprawowania opieki. Musi natomiast uprawdopodobnić, że jedyną przeszkodą w podjęciu przez niego zatrudnienia jest sprawowanie opieki. Tego rodzaju okoliczności skarżąca jednak nie powołała, nie wynika ona również z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, a w związku z powyższym brak było możliwości w prawidłowo ustalonym przez organ stanie faktycznym przyznania wnioskowanego świadczenia. Należy zwrócić uwagę, że skarżąca nie wskazała, jakie okoliczności faktyczne, nieuwzględnione przez organ, mogłyby przemawiać za istnieniem związku przyczynowo-skutkowego (w wyżej przedstawionym rozumieniu) pomiędzy niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia a sprawowaniem opieki. A jak już wspomniano, sam fakt powstania niepełnosprawności w stopniu znacznym męża skarżącej nie jest wystarczający do automatycznego przyjęcia, że niepodejmowanie przez skarżącą zatrudnienia ma na celu sprawowanie opieki. W tych okolicznościach dokonana przez organ wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w szczególności zaś użytego w tym przepisie zwrotu "w celu sprawowania opieki", została przez Sąd oceniona jako prawidłowa, a w konsekwencji postawiony w skardze zarzut naruszenia tego przepisu okazał się niezasadny. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 tej ustawy.