I SA/Wa 421/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant referent stażysta Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] stycznia 2017 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. P., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] stwierdzającą, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone w okresie od 1 stycznia 2011 r. do 31 marca 2011 r. na rzecz M. i J. P. w łącznej kwocie 2400 złotych, stanowią świadczenia nienależnie pobrane oraz nakazującej ich zwrot wraz z ustawowymi odsetkami. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego. W związku z bezskutecznością egzekucji prowadzonej wobec dłużnika alimentacyjnego (P. P.) Prezydent [...] decyzją z [...] stycznia 2011 r. nr [...] przyznał w trybie przepisów ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.) A. P. (noszącej obecnie nazwisko L.), jako przedstawicielowi ustawowemu M. i J. P., świadczenia z funduszu alimentacyjnego na okres od 1 stycznia 2011 r. do 30 września 2011 r. w kwotach po 400,00 złotych miesięcznie, na rzecz każdego z nich. Pismem z [...] sierpnia 2011 r. prowadzący względem dłużnika egzekucję Komornika Sądowy poinformował organ o zaistniałej nadpłacie na koncie wierzyciela w wysokości 444,47 złotych, która to nadpłata wynikała z przekazania przez niego wierzycielowi w dniach [...] stycznia u 2011 r. oraz [...] lutego 2011 r. odpowiednio kwot 661,52 i 666,75 złotych. Ostatnie z nich miała przy tym zostać przekazana wierzycielowi pomyłkowo i został przez niego zwrócona Komornikowi w dniu [...] września 2011 r., który następnie przelał ją [...] listopada 2011 r. na rachunek Urzędu [...]. W związku z powyższym, uznając że od [...] lutego 2011 r. egzekucja stała się skuteczna, Prezydent [...] działając na podstawie art. 25 ww. ustawy w zw. z art. 163 k.p.a. decyzją z [...] września 2011 r. nr [...] zmienił swoją decyzję z [...] stycznia 2011 r., w ten sposób, że przyznał świadczenie z funduszu alimentacyjnego na okres 1 stycznia do 3 lutego 2011 r., a odmówił jego przyznania na okres od 4 lutego 2011 r. Następnie z decyzją z [...] września 2011 r. nr [...] kolejny raz dokonał zmiany decyzji z [...] stycznia 2011 r. (zmienionej decyzja z [...] września 2011), tym razem w ten sposób, że przyznał owo świadczenie na okres od 1 kwietnia 2011 r. do 30 września 2011 r., a odmówił jego przyznania na okres od 1 stycznia 2011 r. do 31 marca 2011 r. Decyzja ta uzyskała walor ostateczności wobec jej niezaskarżenia. W związku z powyższymi decyzjami, w dniu [...] grudnia 2011 r. Prezydent [...] powiadomił A. P. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia, że wypłacone jej świadczenia z funduszu alimentacyjnego są nienależnie pobrane. W tym przedmiocie Prezydent [...] dwukrotnie wydawał decyzje, które były każdorazowo uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], a sprawa kierowana do ponownego rozpatrzenia odpowiednio decyzjami tego organu z [...] maja 2012 r. i [...] lutego 2016 r. W ostatniej decyzji kasacyjnej Kolegium zwracało uwagę organowi pierwszej instancji na nowelizację ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów dokonaną ustawą z dnia 24 lipca 2015 r., w konsekwencji czego w obowiązującym obecnie stanie prawnym o nienależnie pobranym świadczeniu jak i o jego zwrocie należy orzekać w jednej decyzji. W tym stanie rzeczy decyzją z 26 lutego 2016 r. Prezydent [...] Wiązowna , przywołując w jej podstawie prawnej przepisy art. 1 ust. 2, art. 2 pkt 2, art. 2 pkt 7 lit. a i d, art. 23, art. 25 i art. 28 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (wg tj. w: Dz.U.z 2015 r. poz. 859) stwierdził, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone na rzecz M. i J. P. w okresie 1 stycznia 2011 do 31 marca 2011 r., w łącznej kwocie 2400 złotych, są nienależnie pobrane i podlegają zwrotowi wraz z należnymi odsetkami ustawowymi za opóźnienie liczonymi od pierwszego dnia następującego po dniu wypłaty świadczenia, w terminie 21 dni od otrzymania decyzji. W motywach tej decyzji wskazał na decyzje zmieniające decyzję pierwotnie przyznające świadczenia oraz brak wniesienia odwołania od wydanej w tym przedmiocie decyzji z 30 września 2011 r. Następnie odwołał się do definicji nienależnego świadczenia wskazanej w art. 2 pkt 7 lit. a., wedle której nienależnie pobrane świadczenie oznacza świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części. W dalszej zaś kolejności skonstatował, że wobec prawomocnego uznania w przywołanej decyzji braku podstaw do pobierania przez A. P. w okresie od 1 stycznia 2011 r. do 31 marca 2011 r. świadczeń z funduszu alimentacyjnego, wypłacone jej w tym okresie świadczenia są nienależnie pobrane. Odnosząc się zaś do okoliczności zwrotu Komornikowi uprzednio wypłaconej jej przez niego kwoty 666,75 złotych, organ zwracał uwagę, że tę Komornik przekazał na rachunek urzędu już po zakończeniu okresu zasiłkowego 2010/2011 i została ona zaliczona na poczet spłat później powstałych należności dłużnika. Nie można więc jej traktować jako zwrot wpłaty z 3 lutego 2011 r. Od decyzji tej A. P. wniosła odwołanie, w efekcie rozpoznania którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] stycznia 2017 r. trzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy oceniając, że jest ona prawidłowa i zgodna z prawem. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium podkreślało, że na świadczeniobiorcy ciąży obowiązek informowania właściwego organu o każdej zmianie sytuacji finansowej i osobistej mającej wpływ na prawo do świadczeń, o czym była ona pouczana w uzasadnieniu decyzji z [...] stycznia 2011 r. Nieudzielenie takiej informacji organowi wypłacającemu świadczenie skutkuje zaś uznaniem wypłaconych świadczeń za nienależnie pobrane. Zła sytuacja materialna świadczeniobiorcy (na która powoływała się strona w odwołaniu) nie usprawiedliwia korzystania ze świadczeń mimo braku do tego uprawnienia. Organ odwoławczy wywodził jednocześnie, że w sprawie nie zachodziło przedawnienie możliwości wydawania decyzji o uznaniu świadczeń za nienależnie pobrane i ich zwrocie. Jeśli zaś chodzi o kwestię umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń zwracał uwagę, że może to nastąpić po ustaleniu ostateczną decyzją faktu, iż miało miejsce pobranie nienależnego świadczenia, do którego zwrotu zobowiązano stronę. Na powyższą decyzję A. L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając jej uchylenia i odstąpienia od żądania zwrotu wypłaconych świadczeń. W motywach skargi zwracała uwagę, że przekazane jej przez Komornika kwoty 661,52 i 666,75 złotych w całości zwróciła na rzecz kancelarii Komornika, przy czym ostatnią z nich zwróciła jeszcze w trakcie trwania okresu zasiłkowego i nie może ponosić odpowiedzialności za nieterminowe jej przekazanie przez Komornika na rachunek urzędu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione. W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że kwestionowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] lutego 2016 r., dotyczy świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych skarżącej w miesiącach od stycznia do marca 2011 r., a więc świadczeń, do których prawo powstało pod rządami ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w wersji obowiązującej przed dniem 1 stycznia 2012 r., tj. w brzmieniu ustalonym w tekście jednolitym tej ustawy opublikowanym w Dzienniku Ustaw z dnia 7stycznia 2009 r. pod poz. 7, z późniejszymi zmianami. W konsekwencji zatem miarodajne dla rozstrzygania w przedmiocie uznania takich świadczeń za nienależnie pobrane jak też w przedmiocie ich zwrotu są przepisy ustawy sprzed jej nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2011 r., Nr 205, poz. 1212), która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2012 r. i dalszych jej nowelizacji, w tym tej, która dokonała się na mocy ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1302) - wprowadzającej zasadnicze zmiany w modelu rozstrzygania o świadczeniu nienależnie pobranym oraz o obowiązku jego zwrotu poprzez przyjęcie zasady, że następuje to w jednej decyzji. Przesądzająca o tym według jakich przepisów sprawa dotycząca ww. świadczeń winna być obecnie rozstrzygana jest reguła intertemporalna wyrażona w art. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r., wedle której sprawy o świadczenia z funduszu alimentacyjnego, do których prawo powstało przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed 1 stycznia 2012 r.) podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych. Przepis ten, co istotne, nie został uchylony mocą ustawy nowelizującej z dnia 24 lipca 2015 r. Sama zaś nowelizacja przepisów w żadnej mierze nie wywołuje skutku ex tunc. Nowe uregulowanie co do zasady bowiem oddziałuje jedynie na przyszłość. Z treści art. 23 ust. 1 wyżej wskazanej ustawy (w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2012 r.) wynika, iż do zwrotu nienależnie pobranego z funduszu alimentacyjnego świadczenia obowiązana jest osoba, która pobrała takie świadczenie. Ustępy 2 i 4 art. 23 w ówczesnym stanowiły z kolei, iż "należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat, licząc od dnia, w którym decyzja ustalająca te należności stała się ostateczna" oraz, że "nie wydaje się decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń, jeżeli od terminu ich pobrania upłynęło więcej niż 10 lat". Analiza treści normatywnej przywołanych przepisów prowadzi zatem do wniosku, że obowiązek zwrotu ww. świadczenia mógł zostać orzeczony dopiero wówczas, gdy określone świadczenie uznane zostanie w sposób ostateczny za nienależne. Niedopuszczalne jest zatem rozstrzyganie tych dwóch kwestii w jednej decyzji. Takie stanowisko znajduje także potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 3236/14 Lex nr 2106477, wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1555/14 Lex nr 1816111). Skoro zatem w niniejszej sprawie Prezydent [...] orzekł w jednej decyzji zarówno o tym, że wypłacone A. P. we wskazanym okresie świadczenia z funduszu alimentacyjnego są świadczeniami nienależnie pobranymi, jak też o tym, że podlegają ono zwrotowi wraz z należnymi odsetkami ustawowymi za opóźnienie, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] tę decyzję utrzymało w mocy, to obydwie te decyzje obarczone są istotnym naruszeniem ww. przepisów i już tylko z tych względów podlegać muszą uchyleniu. Odrębną rzeczą natomiast jest to, czy w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy w ogóle można mówić o świadczeniu nienależnie pobranym w rozumieniu ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Definicja legalne świadczenia nienależnie pobranego zawarte zostały w art. 2 pkt 7 tej ustawy. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2011 r., w pięciu podpunktach oznaczonych literami od "a" do "e" opisywał sytuacje, w których wypłacone z funduszu alimentacyjnego świadczenia stanowią świadczenia nienależnie pobrane. Tak więc po myśli tego przepisu są nimi: świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części (lit. a); przyznane lub wypłacone w przypadku świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia (lit. b); wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia (lit. c); wypłacone, w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała alimenty (lit. d) oraz wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 17 ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego, chyba że zostały zwrócone zgodnie z przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (lit. e). Orzekając zatem o tego rodzaju świadczeniu organ właściwy wierzyciela w uzasadnieniu podjętej decyzji winien – stosownie do art. 11 k.p.a. w zw. z art.107 § 3 k.p.a. - w sposób przekonujący wyjaśnić pod hipotezę którego z podpunktów art. 2 pkt 7 ustawy podpada zaistniały w sprawie stan faktyczny, a także jakie względy o tym decydują. Motywy decyzji powinny bowiem odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną, i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 października 2015 r. sygn. akt II OSK 110/15 Lex nr 2258826) . Standardu tego nie spełnia uzasadnienie zaskarżonej decyzji, gdzie argumentacja prawna organu ogranicza się w istocie do lakonicznego stwierdzenie, iż na świadczeniobiorcy spoczywa obowiązek informowania organu o każdej zmianie sytuacji rodzinnej i finansowej, by przejść do konstatacji, że nieudzielenie niezwłocznie informacji o wystąpieniu zmian w liczbie członków rodziny, uzyskaniu lub utraty dochodu albo innych zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego, skutkuje uznaniem wypłaconych świadczeń za nienależnie pobrane. A to oznacza, że narusza ona wymienione przepisy procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynika sprawy. Przy tak zredagowanym uzasadnieniu można wszak jedynie domyślać się, że rzeczywistym powodem uznania wypłaconych skarżącej w okresie od 1 stycznia 2011 r. do 31 marca 2011 r. świadczeń z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane była okoliczność przekazania do jej rąk w styczniu i lutym 2011 r. przez organ egzekucyjny wyegzekwowanych od dłużnika alimentacyjnego środków finansowych w łącznej wysokości 1328,27 złotych (co rzutowało na jej prawo do świadczeń) i braku poinformowania organu o tym fakcie, a przez to zaistnienia - zdaniem Kolegium - sytuacji opisanej hipotezie art. 2 pkt 7 lit a ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Do definicji zawartej w tym podpunkcie art. 2 pkt 7 ustawy nawiązuje bowiem w swoich rozważaniach organ pierwszej instancji, wskazując jednocześnie na zmianę w trybie art. 25 powołanej ustawy decyzji pierwotnie przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego i odmowę ich przyznania za okres od 1 stycznia 2011 r. do 31 marca 2011 r. wobec skuteczności prowadzonej względem dłużnika egzekucji. Nie jest zaś rzeczą Sądu, a wcześniej strony, domyślanie się jakimi racjami kierował się organ przy załatwianiu sprawy administracyjnej. Niezależnie od powyższego, godzi się w tym miejscu zwrócić uwagę, że samo uchylenie lub zmiana ostatecznej decyzji przyznającej świadczenie z funduszu alimentacyjnego nie oznacza jeszcze (jak zdaje się uważać organ pierwszej instancji), powoduje, że świadczenie wypłacone na podstawie tej zmienionej lub uchylonej decyzji zostało pobrane nienależnie, a tym bardziej, że jest ono nienależnie pobrane w rozumieniu art. 2 pkt 7 lit. a powołanej ustawy. Odróżnić bowiem należy pojęcie "nienależnego świadczenia" (odnoszącego się do świadczeń wypłaconych bez podstawy prawnej lub w sytuacji gdy podstawa taka odpadła), od pojęcia "świadczenia nienależnie pobranego", które - jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych - odnosi się do świadczenia pobranego przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania względnie zaniechania (por. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2016 r. I OSK 2630/14 Lex nr 2100644). Innymi słowy o tym czy świadczenie zostało pobrane nienależnie w rozumieniu tego przepisu nie będzie decydować sam fakt, że za dany okres się ono nie należało, ale to na ile do jego pobrania jako nienależnego przyczyniła się strona, przemilczając z naruszeniem prawa fakty, których skutki prawne były jej znane. To z kolei wymaga odniesienie się do przekazywanych jej w tej materii przez organ orzekający o świadczeniach z funduszu alimentacyjnego pouczeń. Skoro bowiem ustawodawca przyjął założenie, że wszystkie, zarówno wprost wymienione w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r., jak i w nim niewymienione przesłanki ustania uprawnienia powinny być komunikowane bezzwłocznie organowi, to tym samym przyjął, że strona powinna posiadać rzetelną wiedzę o katalogu tych faktów, dostarczoną przez organ w toku postępowania. Na gruncie prawa publicznego nie obowiązuje wszak zasada, zgodnie z którą nieznajomość prawa szkodzi. Przeciwnie obowiązuje zasada nakazująca organowi administracji publicznej najpierw zadbać o należyty stan świadomości prawnej strony, a dopiero po wypełnieniu tego obowiązku - nakładać na niesumiennych świadczeniobiorców ciężary, które ustawodawca związał z nieprawidłowym sposobem wykonywania prawa do świadczenia. W tym zaś aspekcie analizy materiału dowodowego zgormadzonego w aktach organy nie przeprowadziły. Nie ustaliły zatem i nie oceniły podstawowych elementów stanu faktycznego, warunkujących prawidłowe zastosowanie w sprawie odpowiednich norm prawa materialnego, naruszając tym samym w stopniu istotnym przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Dodatkowo warto zauważyć, iż w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji istnieje niespójność między przyjętą materialnoprawną podstawą, a jego uzasadnieniem. O ile bowiem w uzasadnieniu decyzji Prezydent [...] odnosi się li tylko do definicji świadczenia nienależnie pobranego zawartej w art. 2 pkt 7 lit. a ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, to w jej osnowie powołuje także pkt 7 lit. d tego artykułu. Nie jest przy tym jasne, czy jest to li tylko omyłka pisarska, czy też w ocenie organu stan faktyczny rozpoznawanej sprawy podpada także pod hipotezę definicji nienależnie pobranego świadczenia ujętej w tym drugim podpunkcie. Sytuację dodatkowo komplikuje fakt, że przywołując tę podstawę organ odwołuje się do brzmienia wymienionej ustawy ustalonego w jej tekście jednolitym z 2015 r., który dla rozpoznawania sprawy, jak już wyżej wspomniano, jest nieadekwatny. Ma to zaś o tyle istotne znaczenie, że w tej wersji ustawy brzmienie art. 2 pkt 7 lit. d, a przez to także jego treść normatywna, zasadniczo różni się od wersji tego przepisu obowiązującej przed dniem 1 stycznia 2012 r., obejmuje bowiem świadczenie "wypłacone, w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała, niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28, zaległe lub bieżące alimenty, do wysokości otrzymanych w tym okresie alimentów". Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpoznając ponownie sprawę organ w pierwszej kolejności rozważy czy sytuacja gdzie skarżąca w okresie pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego nie otrzymała alimentów bezpośrednio od dłużnika, lecz określone sumy przekazał jej omyłkowo Komornik w następstwie prowadzonej egzekucji (a kwoty te zostały mu następnie zwrócone), w ogóle popada pod którąkolwiek z przesłanek z art. 2 pkt 7 lit. a do e ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2012 r. Weźmie przy tym pod uwagę, że wadliwe działanie Komornika nie może prowadzić do przyjęcia złej woli po stronie osoby otrzymującej świadczenia.