I SA/Wa 421/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant starszy specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2018 r. sprawy ze skargi P. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z [...] grudnia 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyznania P. L. specjalnego zasiłku opiekuńczego na A. L.. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. P. L. wnioskiem z [...] września 2017 r. wystąpił o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką A. L.. Decyzją z [...] października 2017 r. nr [...] Prezydent [...], powołując się na art. 16 a ust 1-3, ust 4 pkt 2 oraz ust 5-7, art. 5 ust 2 i ust 4-9 oraz art. 24, art. 32 ust 1d ustawy o świadczeniach rodzinnych, przyznał wnioskodawcy specjalny zasiłek opiekuńczy na A. L., od [...] listopada 2017 r. do [...] października 2018 r., w wysokości [...] zł, miesięcznie. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że A. L. legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, orzeczonym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności [...][...] października 2014 r. nr [...] (wydanym na stałe). Z orzeczenia tego wynika również, że niepełnosprawność matki istnieje od [...] r. ż., a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] maja 2014 r. Organ podkreślił, że [...] października 2017 r. przeprowadzony został wywiad rodzinny, z którego wynika, że P. L. sprawuje codzienną opiekę nad matką. A. L., od ponad 5 lat nie wychodzi z mieszkania. Kobieta wymaga całodobowej opieki w zakresie załatwiania spraw urzędowych, umawiania wizyt lekarskich, realizacji recept, pomocy przy higienie osobistej, przygotowywania posiłków i podawania ich. Ze względu na sprawowaną opiekę wnioskodawca P. L. nie może podjąć żadnej pracy. Prezydent ustalił również, że A. L. pobiera świadczenia wypłacane przez ZUS [...]. W roku bazowym 2016 r. uzyskała dochód w kwocie [...] zł, pomniejszony o składkę na ubezpieczenie zdrowotne ([...] zł) i należny podatek ([...] zł), co daje kwotę [...] zł. Wyliczony miesięczny dochód dwuosobowej rodziny wyniósł [...] zł, co na jednego członka rodziny dało kwotę [...] zł. Kryterium dochodowe zostało zatem spełnione. Od powyższej decyzji P. L. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], wnosząc o jej zmianę. P. L. domagał się zwiększenia wysokości świadczenia do kwoty [...] zł, miesięcznie i tym samym zrównanie ww. świadczenia z wysokością wypłacaną opiekunom niepełnosprawnych osób nieletnich. Przedmiotowej decyzji w zaskarżonym zakresie zarzucił: błędną interpretację oraz niezgodną z Konstytucją RP wykładnię przepisów prawa, niewykonanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2004 r. sygn. K 38/13, który dotyczył niezgodności z prawem jednej z przesłanek warunkujących otrzymywanie świadczenia pielęgnacyjnego, zawartej w art. 17 ust 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niestosowanie się do aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych wydanych w tym przedmiocie. Wskazał także na rażące naruszenie konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa, zaniżenie świadczenia, którego wysokość nie wystarcza na zaspokojenie elementarnych potrzeb związanych z utrzymaniem koniecznym i egzystencją osoby dorosłej. Jednocześnie P. L. wskazał, że jego intencją jest uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, o co wnosi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z [...] grudnia 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] października 2017 r. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium podkreśliło, że zaskarżona decyzja w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego nie jest decyzją uznaniową lecz ma charakter decyzji związanej. Organ administracji publicznej, podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie, obowiązany jest dokonać ustaleń, czy spełnione zostały ustawowe wymagania dla jej otrzymania, a następnie wydać decyzję, uwzględniając okoliczności wskazane w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Dalej organ przytoczył treść art. 5 pkt 1 lit. a-c, pkt 2a i pkt 16 oraz art. 16a ust. 1, 2, 4 i 6 ustawy z dnia 28 listopad 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz.1952) – zwanej dalej "ustawą". Następnie organ zauważył, że w skład rodziny wnioskodawcy wchodzą dwie osoby tj. wnioskodawca i jego matka A. L.. Wyliczony przez organ I instancji dochód rodziny jest niższy, niż ustalone przez ustawodawcę kryterium dochodowe. Na wnioskodawcy ciąży obowiązek alimentacyjny, a także nie podejmuje on zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Spełnione zostały zatem wszystkie przesłanki pozytywne zawarte w treści art. 16a ustawy, do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Na powyższą decyzję SKO [...] P. L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie. Skarżący w obszernym uzasadnieniu przywołał argumentację podniesioną w odwołaniu od decyzji I instancji, w szczególności w zakresie niezastosowania się przez organ do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2004 r. sygn. K 38/13, oraz niewzięcia pod uwagę orzecznictwa sądów administracyjnych, wydanych w tym przedmiocie. Skarżący podkreślił, że domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji bowiem został wprowadzony przez organy administracyjne w błąd i dlatego wystąpił do MOPR o ustalenie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Dopiero potem dowiedział się o ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego i o możliwości wszczęcia na jego podstawie postępowania w przedmiocie uzyskania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego - o które wniosek już złożył. Dlatego występuje o uchylenie zaskarżonej decyzji w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, którym nie jest już zainteresowany z uwagi na jego niską wysokość, a ma wiedzę, iż obu tych świadczeń nie może otrzymywać jednocześnie. W odpowiedzi na skargę SKO [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ podkreślił, że skarżący dopiero przy piśmie organu I instancji z [...] listopada 2017 r. otrzymał wniosek, którym mógł zainicjować postępowania w przedmiocie ustalenia bądź nie prawa do nowego świadczenia, jakim było świadczenie pielęgnacyjne. Pismem z [...] sierpnia 2018 r. adw. L. J., ustanowiony w sprawie pełnomocnikiem skarżącego z urzędu, podtrzymał wniesioną przez jego mocodawcę skargę. Dodatkowo wniósł m. in. o: 1. w oparciu o art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) - dalej zwanej "Ppsa" o połączenie wraz z niniejszą sprawą sprawy prowadzonej przed tut. Sądem pod sygn. akt I SA/Wa 1025/18, która dotyczy odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż obie sprawy pozostają ze sobą w związku; 2. w oparciu o art. 145a § 1 Ppsa o zobowiązanie organu do wydania określonej decyzji w określonym terminie ustalającej dla skarżącego świadczenie pielęgnacyjne w miejsce specjalnego zasiłku opiekuńczego; 3. dopuszczenie i przeprowadzenie w oparciu o art. 106 § 3 Ppsa dowodów z dokumentów, tj. decyzji SKO z [...] marca 2018 r. - na okoliczność zamiaru uzyskania w miejsce specjalnego zasiłku opiekuńczego - świadczenia pielęgnacyjnego (w aktach sprawy I SA/Wa 1025/18), pisma skarżącego do MOPR z [...] kwietnia 2018 r. oraz pisma MOPR z [...] kwietnia 2018 r. Jednocześnie precyzując stanowisko skarżącego pełnomocnik wskazał na naruszenie przepisów: I. prawa materialnego: 1. art. 17 ust. 1b w zw. z art. 16a ust. 1 ustawy poprzez wydanie i utrzymanie decyzji MOPR w wyniku błędnej wykładni i działania skutkującego przyznaniem świadczenia w rzeczywistości innego niż te, którego oczekiwał skarżący (świadczenie pielęgnacyjne) na skutek wadliwego działania organu i przyznania świadczenia mniej korzystnego, mimo iż organ miał świadomość celu działania skarżącego, szczególnie na etapie odwoławczym; 2. art. 27 ust. 5 ustawy w zw. z art. 9 Kpa w zw. z art. 17 ust. 1b ustawy poprzez brak pouczenia o prawie wyboru świadczenia rodzinnego, w sytuacji w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń rodzinnych, otrzymuje świadczenie mniej korzystne, nie będąc uprzednio pouczona o prawie wyboru jednego z nich, co narusza nie tylko ww. przepisy, ale i podstawową zasadę postępowania administracyjnego, tj. zasadę budzenia zaufania obywateli do organów Państwa, której urzeczywistnieniem jest obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, a także obowiązek udzielania stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w toku postępowania tak, aby nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa; II. prawa procesowego, mające istotne wpływ na wynik sprawy: 1. art. 10 § 1 Kpa wobec organu I i II instancji, które uniemożliwiły skarżącemu realizację określonych w ww. przepisie praw, co uniemożliwiło ewentualne załatwienie sprawy zgodnie z rzeczywistą intencją skarżącego; 2. art. 8 § 1 Kpa poprzez prowadzenie spornych postępowań w sposób pobieżny i sprzeczny z zasadą prawdy materialnej, co skutkuje brakiem zaufania do władzy publicznej; 3. art. 138 § 1 pkt 2 Kpa poprzez nieuchylenie decyzji MOPR i nieorzeczenie w sposób merytoryczny, mimo iż skarżący w toku postępowania odwoławczego wskazywał, że jego celem było pozyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, co należało rozumieć jako wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce specjalnego zasiłku opiekuńczego i w rzeczywistości było wnioskiem o uchylenie decyzji MOPR w sytuacji przyznania w jego miejsce świadczenia pielęgnacyjnego; 4. art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 Kpa poprzez dokonanie wadliwych ustaleń faktycznych w decyzji MOPR, że świadczenie pielęgnacyjne skarżącemu w ogóle nie przysługuje i poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjmując, iż sam fakt pobierania zasiłku skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony; 5. art. 12 § 1 Kpa poprzez działanie wbrew zasadzie szybkości i wnikliwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga jest uzasadniona. Sąd zauważa, że co prawda w niniejszej sprawie postępowanie o przyznanie pomocy finansowej zainicjowane zostało poprzez złożenie przez P. L. na urzędowym formularzu wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad matką A. L., niepełnosprawną w stopniu znacznym od [...] r.ż., jednakże w odwołaniu od decyzji Prezydenta [...] z [...] października 2017 r. nr [...] skarżący zmienił podstawę prawną żądania wniosku, domagając się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad A. L.. Dla niniejszej sprawy istotne było to, że w odwołaniu skarżący powołał się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1443) orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zdaniem Trybunału, przesłanka wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, stanowiąca warunek przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, powoduje zróżnicowanie sytuacji prawnej w gronie opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Takie zróżnicowanie w wersji przyjętej przez ustawodawcę nie ma konstytucyjnego uzasadnienia. Ustawodawca powinien w jednakowy sposób uregulować prawo do świadczenia pielęgnacyjnego opiekunów osób niepełnosprawnych, które nie są dziećmi. Konstytucja nie stwarza bowiem podstaw różnicowania sytuacji prawnej podmiotów należących do tej grupy. Takie zróżnicowanie mogłoby być uznane za uzasadnione tylko, gdyby opierało się na obiektywnych kryteriach odnoszących się do oceny całokształtu sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej. Trybunał Konstytucyjny nie skorzystał jednak z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP możliwości odroczenia utraty mocy obowiązującej art. 17 ust. 1b ustawy, co oznacza, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis (we wskazanym w wyroku zakresie) domniemania konstytucyjności i to od momentu wejścia w życie tegoż przepisu. Oznacza to, że po opublikowaniu wskazanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego organy właściwe w sprawach przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych nie mogą odmawiać przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tylko z tego powodu, że o to świadczenie ubiega się opiekun osoby niepełnosprawnej, której niepełnosprawność powstała w wieku dorosłym. Takie stanowisko prezentował Naczelny Sąd Administracyjny już w wyrokach z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2920/16, z 2 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 108/12, z 26 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 128/16. Zatem już kilka miesięcy przed złożeniem przez P. L. wniosku o specjalny zasiłek opiekuńczy ([...] września 2017 r.) NSA wyraził pogląd odnośnie konieczności pomijania przez organy rozpatrujące sprawy o świadczenia pielęgnacyjne kryteriów wynikających z art. 17 ust. 1b ustawy. Skoro zatem P. L. na etapie odwoławczym domagał się w sposób wyraźny przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (co jest zrozumiałe, biorąc pod uwagę, że świadczenie to jest ponad dwukrotnie wyższe, niż specjalny zasiłek opiekuńczy), to organ odwoławczy zobowiązany był do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 Kpa celem zagwarantowania stronie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy (art. 15 Kpa), zgodnie z żądaniem jej wniosku. Niewątpliwie bowiem organ I instancji, mając świadomość stanowiska zaprezentowanego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 oraz zasady dotyczące ubiegania się o korzystniejsze świadczenie rodzinne naruszył przepisy postępowania administracyjnego, tj.; art. 7 Kpa (zasadę działania w słusznym interesie strony), art. 8 Kpa (zasadę zaufania obywatela do organu) oraz art. 9 Kpa (zasadę informowania stron o ich prawach i obowiązkach oraz zasadę czuwania, aby strona nie poniosła szkody), art. 27 ust. 5 ustawy. Prezydent [...] przed wydaniem decyzji z [...] października 2017 r. nie poinformował P. L. o możliwości ubiegania się o korzystniejsze dla niego świadczenie pielęgnacyjne i nie wyjaśnił, czy w przypadku możliwości ubiegania się o korzystniejsze świadczenie wnioskodawca nadal podtrzymuje wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że Prezydent [...], pomijając wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 oraz zasady ubiegania się o korzystniejsze świadczenie rodzinne naruszył przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7- art. 9 Kpa oraz art. 27 ust. 5 ustawy, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazane wyżej, istotne i mające wpływ na wynik sprawy uchybienie art. 7 Kpa należało przypisać również Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu [...], które nie dostrzegło wskazanych wyżej uchybień w postępowaniu organu I instancji, a dodatkowo pominęło zawarte w odwołaniu wyraźne żądanie rozpatrzenia niniejszej sprawy jako sprawy o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezydent [...] rozpozna wniosek P. L. złożony [...] września 2017 r. jako wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji winien ocenić przesłanki przyznania P. L. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką A. L., z pominięciem przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy, uzależniającej przyznanie świadczenia w zależności od daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Organ I instancji będzie miał na uwadze także to, że w rozpoznaniu niniejszej sprawy jako sprawy o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego przeszkodą nie może być fakt załatwienia sprawy P. L. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ostateczną decyzją Prezydenta [...] z [...] lutego 2018 r. nr [...] (fakt znany Sądowi z urzędu ze sprawy o sygn. akt I SA/Wa 1025/18). Obie sprawy nie są ze sobą tożsame. Niniejsza sprawa toczyła się na skutek wniosku z [...] września 2017 r. Wspomniana wyżej druga sprawa toczyła się na skutek złożenia innego podania – wniosku z [...] grudnia 2017 r. i zakończyła się decyzją odmowną. Sąd nie skorzystał z możliwości zastosowania art. 111 § 2 Ppsa, jak tego domagał się skarżący w piśmie z [...] sierpnia 2018 r. Połączenie niniejszej sprawy ze sprawą o sygn. akt I SA/Wa 1025/18 nie było konieczne do oceny legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji. Poza tym oczekiwanie na zakończenie procedury wydania postanowienia w trybie art. 111 § 2 i doręczenia go organowi, w sytuacji wcześniejszego wyznaczenia terminu rozprawy i bliskiego okresu jej przeprowadzenia, mogłoby spowodować odroczenie rozprawy i w konsekwencji nadmiernie przedłużenie postępowania sądowego. Wzgląd na zasadę ekonomiki postępowania sądowego (art. 7 Ppsa) nakazywał Sądowi także nieuwzględnienie wniosku skarżącego o odroczenie rozprawy, celem oczekiwania, w bliżej nieokreślonej perspektywie czasowej, na stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich, w zakresie wzięcia udziału w sprawie sądowej. Sąd miał na uwadze to, że zgodnie z art. 145a § 1 Ppsa w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, Sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie okoliczności sprawy nie uzasadniają zastosowania tego przepisu. W niniejszej sprawie nie miało miejsce naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, jak twierdzi skarżący. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, niedokładnego wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności faktycznych, o czym Sąd wspomniał we wcześniejszych wywodach, co przełożyło się na wadliwe i niekorzystne dla strony zakwalifikowanie jej żądania i w konsekwencji wadliwe przeprowadzenie postępowania w administracyjnym toku instancji. Zdaniem Sądu, art. 27 ust. 5 ustawy, którego naruszenie zarzucił skarżący, ma charakter przepisu proceduralnego. Przepis ten zawarty jest w ustawie w Rozdziale 6 (Postępowanie w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych), a zatem w części proceduralnej tej ustawy. Reguluje on zasady postępowania organu w przypadku zbiegu praw wnioskodawcy do wymienionych enumeratywnie świadczeń rodzinnych. Art. 145a § 1 nie ma zaś zastosowania w przypadku naruszenia przez organ przepisów proceduralnych, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 Ppsa orzekł, jak w sentencji.