I SA/Wa 421/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.), sędzia WSA Monika Sawa, Protokolant specjalista Katarzyna Krynicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2022 r. sprawy ze skargi M. Z., P. Z. i P. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2021 r. nr KOC/6780/Go/21 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu wniosku M. Z., P. Z.(1) i P. Z.(2) o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem tego organu z [...] października 2021 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z [...] kwietnia 1967 r., nr [...] o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], uchyliło postanowienie z [...] października 2021 r. w całości i w tym zakresie, na podstawie art. 158 § 1 kpa w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021r. poz. 1491) stwierdziło, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że orzeczeniem administracyjnym z [...] kwietnia 1967 r. Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy odmówiło ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. W dniu 22 czerwca 2021 r. do Kolegium wpłynął wniosek M. Z., P. Z.(1) i P. Z.(2) o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium z [...] kwietnia 1967 r. Postanowieniem z [...] października 2021 r. Kolegium, działając na podstawie art. 61a § 1 kpa, odmówiło wszczęcia postępowania. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli M. Z., P. Z.(1) i P. Z.(2) kwestionując zastosowanie przepisów zmieniających. Rozpatrując sprawę Kolegium wskazało, że stosownie do art. 61 § 3 kpa datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Oznacza to, że 22 czerwca 2021 r. zostało wszczęte postępowanie o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia administracyjnego. Zgodnie z art. 158 § 1 kpa rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Kolegium podniosło, że 16 września 2021 r. weszły w życie przepisy ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy, do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Na mocy art. 2 ust. 2 w/w ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Kolegium wskazało, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z [...] kwietnia 1967 r. zostało doręczone J. W. oraz W. W. [...] maja 1967 r. Zatem postępowanie nadzorcze wszczęte zostało po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia ww. orzeczenia administracyjnego. Organ nadzoru stwierdził, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa. Wobec tego niezasadna była dokonana przez Kolegium odmowa wszczęcia postępowania w sprawie. Skargę na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] grudnia 2021 r. złożyli M. Z., P. Z.(1) i P. Z.(2). Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 2, art. 8 ust. 1 i 2, art. 21 oraz art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego, merytorycznego rozpoznania przez organ oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przedstawili, m.in. stan faktyczny i prawny sprawy związany ze złożonym wnioskiem na podstawie art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy i wydanym orzeczeniem dekretowym. Wskazali na wydanie orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 w zw. z art 7 ust. 1 dekretu. Podnieśli, że wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia został złożony przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej. Wskazali, że nowelizacja kpa w zakresie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, która weszła w życie 16 września 2021 r., miała (teoretycznie) na celu wykonanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, jednak finalnie rozwiązania przyjęte przez ustawodawcę, prowadzą do wniosku, że cel ten w praktyce jest daleki od deklarowanych założeń. Wyrok Trybunału odnosił się jedynie częściowo do zagadnienia cezury czasowej decyzji nieważnościowych, tj. tam, gdzie decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Tymczasem orzeczenia i decyzje administracyjne o charakterze nacjonalizacyjnym lub wywłaszczeniowym z istoty swojej nie były podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy przez stronę postępowania administracyjnego. Skarżący podnieśli, że dotychczasowe brzmienie art. 158 § 1 i 2 kpa nie przewidywało ograniczeń we wszczynaniu postępowań w sprawie stwierdzania nieważności decyzji administracyjnej w określonej kategorii spraw. Jeśli decyzja miała wady, o których mowa w art. 156 § 1 kpa postępowanie takie mogło się zakończyć na dwa sposoby, tj. stwierdzeniem nieważności decyzji, o którym mowa w art. 158 § 1 kpa lub stwierdzeniem wydania decyzji z naruszeniem prawa, gdy stwierdzenie jej nieważności nie było możliwe. Możliwość stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa ma istotne znaczenie dla realizacji wyrażonego w art. 77 ust. 1 Konstytucji prawa do odszkodowania za niezgodne z prawem działanie organów władz publicznych. Natomiast wprowadzony § 3 art. 158 kpa możliwość taką stawia pod znakiem zapytania. Skarżący wskazali na wątpliwości konstytucyjne, jakie w ich ocenie wywołuje art. 2 ustawy zmieniającej. Wskazali również na wątpliwości konstytucyjne, jakie budzi także art. 3 ustawy zmieniającej przewidujący trzydziestodniowe vacatio legis. W ocenie skarżących biorąc pod uwagę charakter postępowań w sprawach stwierdzania nieważności decyzji, długi okres ich trwania oraz rodzaj praw ograniczanych decyzjami wydanymi z rażącym naruszeniem prawa, należy uznać, że art. 2 pkt 2 ustawy nowelizującej narusza art. 2 i art. 77 ust. 1 Konstytucji. Przewidziane w tym przepisie umarzanie z urzędu trwających postępowań powoduje ich wygaszenie. Jest to konstytucyjnie niedopuszczalne w szczególności w stosunku do postępowań reprywatyzacyjnych, gdy państwo nie przyjmuje ustawy reprywatyzacyjnej i art. 156 kpa pozostaje nadal najważniejszą prawną podstawą dochodzenia roszczeń reprywatyzacyjnych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że zarzuty skargi dotyczące wydania, w ocenie skarżących, orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawa z [...] kwietnia 1967 r. z rażącym naruszeniem prawa nie mogą być przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie. Przedmiotem oceny jest bowiem decyzja Kolegium stwierdzająca umorzenie postępowania nadzorczego z mocy prawa. W dacie orzekania przez Kolegium obowiązywał art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks Postępowania Administracyjnego. Ustawa zmieniająca weszła w życie 16 września 2021 r. Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawa z [...] kwietnia 1967 r. została doręczona przeddekretowym właścicielom J. i W. W. [...] czerwca 1967 r., co wynika ze zwrotnych poświadczeń odbioru. Wniosek skarżących z [...] czerwca 2021 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium z [...] kwietnia 1967 r. wpłynął do Kolegium [...] czerwca 2021 r., a więc niewątpliwie po upływie 30 lat od doręczenia orzeczenia. W kontrolowanej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, a zmiana stanu prawnego nastąpiła w toku postępowania. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy kpa w brzmieniu nadanym ustawą. Natomiast, jak wyżej wskazano postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (art. 2 ust. 2 ustawy). Z powyższej regulacji wynika zatem, że z dniem wejścia w życie przepisów ustawy, do pozostających w toku postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracyjny stosuje przepisy kpa z uwzględnieniem zmian wprowadzonych tą ustawą, natomiast postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji z mocy prawa podlegają umorzeniu. Konstrukcja ww. regulacji oznacza zmianę prawa w toku postępowania, co nie jest niczym nadzwyczajnym i jest stosowane przez ustawodawcę w wielu aktach prawnych. W tej sytuacji zadaniem organu prowadzącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zbadanie jedynie przesłanki 30-letniego upływu czasu od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (orzeczenia), co w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości. Kolegium prawidłowo więc uznało w zaskarżonej decyzji, działając na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, że postępowanie nieważnościowe umorzone zostało z mocy prawa. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przepisów Konstytucji wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 zasygnalizował potrzebę stabilizacji stanu prawnego ukształtowanego decyzjami ostatecznymi i utrwalenia praw nabytych z takich decyzji, ponosząc, że pozostaje to w interesie porządku publicznego. Nowelizacja kpa dokonana przepisami ustawy, jak wynika z jej uzasadnienia, miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyżej powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 kpa z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści powołanego wyroku wynika, że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał przypomniał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa, po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano przy tym, że trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji. Z tego powodu ustawodawca wprowadził granicę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. Jak wyżej podniesiono art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest odpowiedzią na wskazane wyżej orzeczenie Trybunału. Sens tego przepisu opiera się na założeniu, że dochodzenie praw przez obywatela nie ma charakteru absolutnego. W porządku prawnym niekwestionowana jest konieczność ograniczenia czasowego dochodzenia praw. Od dawna obowiązują przepisy przewidujące takie instytucje, jak: zasiedzenie, przemilczenie, przedawnienie. Jeżeli bowiem obywatel przez wiele lat nie korzysta z przysługujących mu praw, to w pewnym momencie takiej możliwości zostaje pozbawiony. Trzydziestoletni okres przedawnienia, co do orzekania o wadach nieważności decyzji, gwarantował obywatelom odpowiednią ilość czasu na zakwestionowanie decyzji (orzeczenia). Jest to termin zbieżny z maksymalnym terminem nabycia prawa własności nieruchomości przez jej posiadacza uzyskującego posiadanie w złej wierze (art. 172 § 2 Kodeksu cywilnego). Sąd zwraca uwagę, że potrzeba zakończenia postępowań nieważnościowych ma swe uzasadnienie w tym, że po kilkudziesięciu latach znacznie utrudniona jest weryfikacja decyzji administracyjnych. Występują braki dowodowe (zwłaszcza brak oryginalnych akt sprawy) znacznie utrudniające ocenę legalności działań organu. Ustalenie w takich sprawach, tzw. prawdy obiektywnej, która jest podstawą do oceny legalności kwestionowanej decyzji, jest obarczone znacznym ryzykiem błędu. Nie można pominąć i tego, że po upływie kilkudziesięciu lat od wydania decyzji administracyjnej dochodzi do sytuacji, gdzie weryfikacja decyzji administracyjnej dokonywana jest często z inicjatywy osób, które nie były adresatami tych decyzji i nie dotknęły ich w sposób bezpośredni skutki decyzji (np. osoby te nie poniosły uszczerbku ekonomicznego w postaci odebrania im własności nieruchomości). Podnieść należy, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej nie jest czymś nowym w porządku prawnym obowiązującym po 1990 r. Podobną regulację zawiera obowiązujący od 1 stycznia 1992 r. art. 63 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107 poz. 464 ze zm.). Zgodnie z art. 63 ust. 2 i ust. 3 tej ustawy do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowania toczące się w tych sprawach podlegają umorzeniu. Jak wyżej zaznaczono nie jest zasadą konstytucyjną nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych, zwłaszcza w sytuacji, gdy obowiązujące prawo wyznaczało odpowiednio długi okres dla dochodzenia naruszonych praw. Wobec tego Sąd uznał, że należało dać prymat zasadzie stabilizacji porządku prawnego wynikającego z indywidualnych aktów administracyjnych, które wywołały skutki wiele lat temu. Trwałość decyzji ostatecznych uzasadnia zasada bezpieczeństwa prawnego, wywodzona z ogólniejszej zasady demokratycznego państwa prawnego przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP. Trwałość decyzji wynika też z domniemania jej zgodności z prawem, a więc z - przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP - zasady praworządności. Sąd nie podziela koncepcji rozdzielenia sprawy administracyjnej na sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji i sprawę o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Celem nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać albo na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia jej nieważności albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa. Powyższe rozstrzygnięcia zapadają w jednym i tym samym postępowaniu, ponieważ jeżeli brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 kpa organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Potwierdza to art. 158 kpa, gdzie ujęto formy rozstrzygnięć w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Zatem brak wystąpienia negatywnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji nie uruchamia, odrębnego postępowania w celu wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Wydanie decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa następuje w ramach tego samego postępowania nadzorczego. W odniesieniu do przyjętej retroaktywności przepisów ustawy, to dopuszcza się możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę zarówno retroakcji, jak i retrospekcji. Nie sposób abstrakcyjnie wykluczyć istnienia wymagających ochrony konstytucyjnych wartości, które będą uzasadniać odstępstwo od zasady nieretroaktywnego działania prawa. Jednakże tego rodzaju odstępstwo musi być wolne od arbitralności i podlegać ocenie z perspektywy celowości i proporcjonalności (por. orzeczenia o wzajemnym stosunku zasady lex retro non agit i zasady ochrony praw nabytych, np.: wyroki TK: z 15 września 1998 r., sygn. akt K 10/98, z 8 grudnia 2009 r., sygn. akt SK 34/08). W ocenie Sądu racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki (np. wyroki WSA w Warszawie: z 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 148/22, z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 808/22, z 8 września 2022 r., sygn. akt 1067/22, z 13 września 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1355/22 i przywołany w nich wyrok ETPCz z 30 sierpnia 2007 r., Wielka Izba, skarga nr 44302/02, § 68). Ze wszystkich wyżej omówionych przyczyn Sąd nie podziela zarzutów skarżących dotyczących naruszenia powołanych w skardze przepisów Konstytucji. Sąd wskazuje, że przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. Jeżeli zatem Trybunał Konstytucyjny uzna, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, to w takim przypadku strona będzie mogła żądać wznowienia postępowania. Mając na uwadze wszystkie wyżej podane okoliczności Sąd, z mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.