I SA/Wa 430/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędzia WSA Elżbieta Lenart Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2015 r. sprawy ze skargi E. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Zarządu [...] Miasta [...] z dnia [...] nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej E.S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. wydanym po rozpatrzeniu zażaleń E. S. (Skarżąca), B. W., J. B., G. B., P. J., J. i P. W., na postanowienie z dnia [...] listopada 2014r., Zarządu [...], zawieszające na podstawie art. 97 ust. 1 pkt. 4 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005r., o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz. 83, dalej "ustawa") z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie rozpatrzenia wniosku 10 właścicieli lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku położonym przy ul. [...] w W., o przekształcenie przysługującego im prawa użytkowania wieczystego w prawo własności tej nieruchomości gruntowej, uregulowanej w kw nr [...]. oznaczonej jako działka nr ewid. [...] z obr. [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (SKO) utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Postanowienie SKO wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] listopada 2012 r. Skarżąca oraz inne osoby, którym przysługiwało prawo współużytkowania wieczystego gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...], zabudowanego budynkiem wielolokalowym stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...], z obrębu [...] dla którego prowadzona jest księga wieczysta [...] wystąpiły z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego opisanego wyżej gruntu w prawo własności. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn,; Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.), art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 16 marca 2002 r. o [...], w związku z § 7 pkt 15 lit. c uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie przekazania [...] do wykonywania niektórych zadań i kompetencji [...], w związku z art. 3 ust. 3 ustawy dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 83, dalej "ustawa") – Zarząd [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W uzasadnieniu organ wskazał, że z akt nieruchomości wynika, iż działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...] pochodzi m.in. z dawnych nieruchomości hipotecznych położonych przy ul. [...] - ozn. nr hip. [...], ul. [...] - ozn. nr hip. [...] . Właściciele dawnej nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] - ozn. nr hip. [...] wystąpili z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o [...]. Jak wynika z pisma Biura Gospodarki Nieruchomościami [...] z dnia [...] października 2014 r. odnośnie nieruchomości położonej przy ul. [...] ozn, nr hip. [...] toczy się postępowanie w sprawie rozpatrzenia ww. wniosku złożonego na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu. Powyższy wniosek do dnia dzisiejszego nie został rozpatrzony. Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie może naruszać praw osób trzecich. Utrwalone orzecznictwo sądowe i sądowo-administracyjne jednolicie przyjmuje, że pojęcie "nie narusza praw osób trzecich" chroni m.in. osoby, które złożyły wniosek w trybie dekretu o przyznanie własności czasowej. Rozpoznanie ich sprawy ma pierwszeństwo przed innymi postępowaniami dotyczącymi danej nieruchomości. Nie jest dopuszczalne zatem, dokonanie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości z uszczerbkiem dla uprawnień przysługującym ww. osobom. Postępowanie prowadzone z wniosku byłych właścicieli w trybie art. 7 dekretu o zwrot przedmiotowej nieruchomości stanowi przyczynę do zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Skarżąca (oraz inni współużytkownicy wieczyści) wniosła na powyższe postanowienie zażalenie, w którym podniosła zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 12, art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a także naruszenie prawa materialnego t.j. art. 3 ust. 3 ustawy. Wskazała dodatkowo, że organ winien również rozważyć, czy postanowienie weszło do obrotu prawnego z uwagi na fakt, że w dacie doręczania go stronom osoba podpisana jako wydająca to postanowienie nie pełniła już funkcji Burmistrza [...]. W uzasadnieniu podniosła, że w zaskarżonym postanowieniu nie wskazano numeru toczącej się sprawy, ani też nie opisano związku pomiędzy obydwoma postępowaniami - każde z nich operuje wszak inną numeracją jednostek ewidencyjnych i innym adresem nieruchomości. Powyższa wada narusza w ocenie Skarżącej ogólne normy k.p.a. nakazującego prowadzenie postępowań administracyjnych w sposób praworządny, a przede wszystkim - obraża przepis art. 97 par. 1 pkt 4 kpa, jako że nie wykazano w zaskarżonym postanowieniu, z jakiej przyczyny kwestia przekształcenia ułamków użytkowania wieczystego działki nr [...] przysługujących poszczególnym właścicielom nieruchomości lokalowych w budynku przy ulicy [...] użytkowania wieczystego nie może być rozpatrywana, dopóki nie zakończy się bliżej niezidentyfikowana procedura dotycząca innej nieruchomości. Powołanie się na numer pisma informującego o rzekomej przeszkodzie, zamiast wskazania sygnatury i innych niezbędnych danych "postępowania dekretowego", nie tylko narusza uprawnienia stron, ale nawet czyni niemożliwą merytoryczną kontrolę zaskarżonego postanowienia przez organ drugoinstancyjny. Zaskarżone postanowienie narusza w ocenie Skarżącej także prawo materialne. Gdyby bowiem nawet założyć, że pomiędzy przedmiotową sprawą a bliżej niezidentyfikowanym postępowaniem "dekretowym" zachodzi rzeczywiście związek, tzn. że nieruchomość o przedwojennym numerze hipotecznym [...] pokrywałaby się częściowo z obszarem obecnej działki o numerze [...], to i tak następca prawny dawnego właściciela działki ozn. nr hip. [...] nie mógłby uzyskać prawa wieczystego użytkowania do tych części ułamkowych aktualnie istniejącej działki nr [...], do których prawo takie zostało ustanowione na rzecz uczestników niniejszego postępowania. Sprawa niniejsza nie ma bowiem za przedmiot ustanowienia na rzecz wymienionych w zaskarżonym postanowieniu uczestników użytkowania wieczystego, lecz przekształcenie już istniejących praw w odpowiednie ułamki we współwłasności. Co do reszty ułamka we współwłasności, to należy on do W. - i ewentualnie tylko ta idealna część może się stać przedmiotem "zwrotu dekretowego" na rzecz prawnego następcy przedwojennego właściciela. Opisanym na wstępie postanowieniem SKO utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że jak wyjaśniono w uzasadnieniu postanowienia organu pierwszej instancji, grunt położony przy ul. [...] stanowiący działkę nr ewid. [...] z obrębu [...] pochodzi m.in. z dawnych nieruchomości hipotecznych położonych przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...] oraz [...] oznaczonej nr hip. [...]. Wniosek dekretowy dawnego właściciela nieruchomości przy ul. [...] nie został do dnia wydania zaskarżonego postanowienia rozpatrzony a przypuszczalnie obie nieruchomości gruntowe są ściśle powiązane ze sobą. Rozpatrzenie zatem wniosków właścicieli lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku położnym przy ul. [...] o przekształcenie związanego z własnością lokali prawa użytkowania wieczystego w prawo własności poskutkowałoby brakiem możliwości ewentualnego zweryfikowania decyzji orzekających o ich sprzedaży lub zawartych umów przez dawnych właścicieli lub następców prawnych nieruchomości oznaczonej nr hip. [...] jeśli stanowi ona część wspólną z nieruchomością nr hip. [...], gdyby organ odmówił uwzględnienia wniosku dekretowego. W tym więc sensie prowadzone postępowanie w sprawie z wniosku dekretowego właścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...] ma związek z postępowaniem w sprawie przekształcenia prowadzonym z wniosku właścicieli lokali mieszkalnych przy ul. [...]. Organ pierwszej instancji prawidłowo zatem uznał w ocenie SKO, że rozstrzygnięcie sprawy o przyznanie prawa do gruntu tej nieruchomości w trybie art. 7 ust. 2 dekretu [...] stanowi zagadnienie wstępne względem rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w postępowaniu o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i uzasadnia zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 kpa. Bez rozstrzygnięcia sprawy z wniosku dekretowego organ administracji publicznej nie będzie mógł w sposób prawidłowy rozpoznać i rozstrzygnąć sprawy a więc orzec co do jej istoty. Prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie przekształcenia prawa w zaistniałej sytuacji faktycznej i prawnej byłoby niecelowe, ponieważ nie mogłoby ono zakończyć się podjęciem prawidłowej decyzji orzekającej co do istoty sprawy. Skarżąca wniosła na powyższe postanowienie skargę do tutejszego sądu w której podniosła zarzut naruszenia naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: a. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa - poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia pierwszoinstancyjnego b. art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa — poprzez nienależyte wyjaśnienie zarówno faktycznej, jak i prawnej podstawy rozstrzygnięcia, w tym w szczególności poprzez brak odniesień w zaskarżonym rozstrzygnięciu do niewłaściwych twierdzeń umieszczonych w motywach postanowienia pierwszoinstancyjnego i podanie argumentacji w części z nimi rozbieżnej, bez wyjaśnienia przyczyn takiej rozbieżności c. art. 97 § 1 pkt 4) kpa - poprzez podtrzymanie błędnego rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego zawieszającego z urzędu postępowanie, pomimo że obiektywnie wskazana tam podstawa zawieszenia postępowania administracyjnego nie istnieje d. art. 6,7,8,10 i 12 oraz 77 § 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4) kpa — poprzez oparcie ustaleń zaskarżonego postanowienia na niekompletnych danych tyczących się postępowania "dekretowego", które zostało wskazane jako przyczyna zawieszenia i zaniechanie czynienia w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń dowodowych. Z uwagi na powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że cała rozpatrywana sytuacja dotyczy wyłącznie działki pod budynkiem o adresie [...]. Podniosła, że obecna geodezyjnie wyodrębniona nieruchomość na której posadowiony jest budynek przy ulicy [...], zupełnie nie pokrywa się co do kształtu, granic i obszaru z przedwojenną działką o tak samo brzmiącym adresie. Przedwojenna nieruchomość nie była także sumą obecnych działek, na których stoją budynki [...] i [...] - lecz ogarniała jedynie ich części (co zresztą mimochodem dostrzeżono w postanowieniu pierwszoinstancyjnym - vide ostatnie zdanie na str. 2 kontynuowane na str. 3). Trzeba także dodać, że budynek przy [...] został zaprojektowany i wzniesiony dopiero w końcu lat 50-tych XX wieku; nie jest on zatem tożsamy z jakąkolwiek budowlą przedwojenną, a w dacie wydawania (w 1951 roku, co wynika z odpowiedzi organu pierwszo instancyjnego na zażalenie) decyzji o "odmowie uwzględnienia wniosku dekretowego byłych właścicieli" obecna działka nr [...] nie była zabudowana. Skarżąca wskazała, że podjęta przez nią samodzielnie próba "nałożenia" granic obecnych działek na przebieg podziałów przedwojennych wskazuje jednoznacznie na to, że znaczna część obecnej działki nr [...], pod budynkiem [...], ujętej we współcześnie prowadzonej księdze [...] (w tym w szczególności ten jej fragment, na którym znajduje się część mieszkalna składająca się z dziesięciu lokali) pozostaje poza obrysem działki przedwojennej. Wszystkie wskazane przeze mnie w tym akapicie okoliczności, choć istotne dla rozstrzygnięcia, nie zostały objęte jakąkolwiek próbą dowodową w postępowaniu administracyjnym. Skarżąca wskazała, że gdyby organ drugiej instancji należycie zastosował narzędzia dostępne mu z mocy art. 138 § 1 lub też 138 § 2 kpa, w sprawie zostałyby poczynione ustalenia dowodowe zmierzające nie tylko do precyzyjnego wskazania danych postępowania "dekretowego", ale także do sprawdzenia, czy istotnie całości gruntu stanowiącego obecną działkę nr [...] dotyczą roszczenia z art. 7 ust. 2 dekretu [...]. Skarżąca zakwestionowała także istnienie związku pomiędzy postępowaniem o przekształcenie prawa wieczystego użytkowania gruntu związanego z lokalami mieszkalnymi stanowiącymi odrębne nieruchomości - z jakimkolwiek "zagadnieniem wstępnym" jakie mogłoby wyniknąć ze sprawy o rozpoznanie wniosku złożonego na mocy art. 7 ust 1 dekretu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest uzasadniona, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu. Na wstępie sąd wskazuje, że nie podziela stanowiska Skarżącej co do braku związku pomiędzy postępowaniem mającym na celu rozstrzygnięcie wniosku dekretowego a postępowaniem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z następujących przyczyn : Podstawą prawną decyzji przekształceniowej stanowią przepisy ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Zgodnie z art. 3 ust 3 tej ustawy decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie narusza praw osób trzecich. Skoro nie zostały rozstrzygnięte roszczenia zgłoszone przez dawnych właścicieli do nieruchomości objętej przedmiotowym postępowaniem przekształceniowym, dokonywanie jakichkolwiek przekształceń własnościowych dotyczących tej nieruchomości powinno być zawieszone. Roszczenia te mają bowiem pierwszeństwo przed innymi roszczeniami dotyczącymi tej nieruchomości. Nie jest dopuszczalne dokonanie w postępowaniu przekształceniowym oceny zasadności roszczeń dekretowych i możliwości ich rozstrzygnięcia a także badanie czy możliwe jest przyznanie prawa użytkowania wieczystego "dekretowiczom" do nieruchomości, której dotyczy wniosek przekształceniowy skarżącej. Nastąpić to może tylko przez właściwy do tego organ i w przewidzianym dla rozstrzygnięcia wniosków dekretowych postępowaniu. Jednak zwieszenie postępowania z wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności możliwe jest jedynie w sytuacji, w której ustalone zostało, iż w stosunku do nieruchomości, której dotyczy postępowanie z art. 3 ustawy 3 ustawy, toczy się postępowanie dekretowe. W ocenie sądu rozpoznającego sprawę takich ustaleń w sprawie niniejszej zabrakło. SKO w uzasadnieniu swojego postanowienia wskazało, że jak wyjaśniono w uzasadnieniu postanowienia organu pierwszej instancji przypuszczalnie obie nieruchomości (to jest nieruchomość przy ul. [...], do której dotyczy wniosek dekretowy i [...], której dotyczy wniosek z art. 3 ust. 2 ustawy) są ze sobą ściśle powiązane. W dalszej części zacytowanego zdania SKO powoływało się na brak możliwości zweryfikowania decyzji dotyczących nieruchomości hip. [...] jeżeli stanowi ona część wspólną z nieruchomością [...]. Oznacza to, że SKO zaakceptowało zawieszenie postępowania pomimo tego, że nie zostało ustalone w sposób pewny, iż działka (lub część działki) przy ul. [...], objęta wnioskiem z art. 3 ust. 3 ustawy, objęta jest również postępowaniem dekretowym. O braku takiego ustalenia świadczy wskazywanie przez SKO, że przypuszczalnie obie nieruchomości są ze sobą ściśle powiązane, czy też wskazywanie na ewentualny brak możliwości weryfikacji decyzji, jeżeli nieruchomość hip [...] stanowi część wspólną z nieruchomością [...]. Również organ pierwszej instancji nie poczynił w tym zakresie ustaleń faktycznych, które mogłyby zostać podzielone przez sąd i stanowić podstawę kontroli prawidłowości zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ pierwszej instancji wskazał, że z akt nieruchomości wynika, że działka ewidencyjna nr [...] powstała m.in. z dawnych nieruchomości hipotecznych położonych przy ul. [...] ozn. nr hip [...] ul [...] ozn. nr hip [...]. W aktach administracyjnych przedstawionych sądowi brak jest jednak jakichkolwiek dokumentów pozwalających na zweryfikowanie takiego stanowiska. Za dokumenty takie nie można uznać wydruków fragmentów map z zaznaczonymi różnymi kolorami poszczególnych działek. Z owych planów nie wynika, jaki był zakres przedwojennej nieruchomości przy ul. [...] ozn. nr hip [...] i czy zakres owej nieruchomości obejmuje całość lub część obecnej nieruchomości położonej przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...]. Organ pierwszej instancji uzasadniając konieczność zawieszenia postępowania w sprawie przywołał pismo Biura Gospodarki Nieruchomościami [...] z dnia [...] października 2014 r. znak [...] wyjaśniając, że pismo to dotyczy nieruchomości przy ul. [...] ozn. nr hip [...] i wynika z niego, iż w stosunku do tejże nieruchomości toczy się postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku dekretowego. W ocenie sądu powyższe pismo nie może być podstawą ustaleń faktycznych co do zaistnienia okoliczności uzasadniających zawieszenie postępowania. W piśmie tym Biura Gospodarki Nieruchomościami [...] wskazało, że odpowiada na pismo dotyczące nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] i [...] dz. ew. nr [...] i wyjaśniło, że powyższa nieruchomość pochodzi m.in. z dawnej nieruchomości oznaczonej jako ul. [...] ozn. nr hip [...], ul [...] ozn. nr hip [...]. Sposób sformułowania powyższego pisma nie wskazuje jednak wprost, czy działka [...], której dotyczy wniosek o przekształcenie w trybie art. 3 ust. 3 ustawy pochodzi z dawnej nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. nr hip [...]. Sąd rozpoznający sprawę jeszcze raz wskazuje, że z akt administracyjnych, które zostały mu przedstawione nie wynika by działka ewidencyjna nr [...] wchodziła w zakres dawnej nieruchomości przy ul. [...] ozn. nr hip [...], a tylko takie ustalenie, o ile w stosunku do tej ostatniej nieruchomości zostały zgłoszone roszczenia dekretowe, na zawieszenie postępowania wywołanego wnioskiem złożonym w trybie art. 3 ust. 3 ustawy. W toku rozprawy Skarżąca powołała się również na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 (Dz.U. z 2015, poz. 702. Z dnia 21 maja 2015 r. ). Zgodnie z powołanym wyrokiem, art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd wskazuje w tym miejscu, że ewentualne rozważanie jaki wpływ ma powyższy wyrok na postępowanie dotyczące rozpoznania wniosku dekretowego wykracza poza ramy niniejszego postępowania. Prowadzenie takich rozważań oznaczałoby bowiem, że sąd dokonuje w ramach skargi na postanowienie zawieszające postępowanie merytorycznej oceny zasadności wniosku, który wszczął odrębną sprawę administracyjną. Z uwagi na powyższe, uznając, że zaskarżone postanowienie jak i poprzedzającej je postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania to jest art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy na skutek nie ustalenia, czy istotnie w stosunku do działki ewidencyjnej nr [...], położonej przy obecnej ul. [...] w W. zgłoszone zostały roszczenia dekretowe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt1 lit. c) p.p.s.a. uchylił oba postanowienia. Rozpoznając ponownie sprawę organ ustali, czy istotnie w stosunku do działki ewidencyjnej nr [...], położonej przy obecnej ul. [...] w [...] zgłoszone zostały roszczenia dekretowe. O zakresie w jakim postanowienie SKO nie może być wykonane orzeczono stosownie do art. 152 p.p.s.a. Podstawą rozstrzygnięcia o kosztach był art. 200 p.p.s.a.