I SA/Wa 431/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: WSA Agnieszka Miernik (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] ustalającą wysokość odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności części nieruchomości położonej w obrębie [...], gminie L., powiecie [...], województwie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka gruntu numer [...], o pow. [...] ha w łącznej kwocie [...] zł. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej S-8, na odcinku: węzeł [...] - węzeł [...] ([...]) od km [...] do km [...], w zakresie odcinka [...] (węzeł [...] - węzeł [...]) - od km [...] do km [...] wraz z infrastrukturą. Decyzja ta objęła m.in. przedmiotową nieruchomość. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2012 r. ustalił za ww. nieruchomość odszkodowanie w łącznej kwocie [...] zł, w tym: za prawo własności działki nr [...] – [...] zł, natomiast za naniesienia budowlane znajdujące się na ww. działce – [...] zł (pkt I). Odszkodowanie w kwocie [...] zł organ przyznał na rzecz Banku [...] Spółka Akcyjna, Oddział w P., z tytułu wygaśnięcia w stosunku do przedmiotowej nieruchomości hipoteki umownej łącznej zwykłej oraz hipoteki umownej kaucyjnej (pkt II), natomiast odszkodowanie w kwocie [...] zł przyznane zostało na rzecz M. S. (pkt III). Do wypłaty odszkodowania zobowiązany został Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wskazał, że właścicielem ww. nieruchomości był M. S., co wynika z odpisu księgi wieczystej Nr [...]. Ponadto w dziale IV tej księgi wpisane były hipoteka umowna zwykła w kwocie [...] zł i hipoteka umowna kaucyjna w kwocie [...] zł, ustanowione na rzecz Banku [...] Spółka Akcyjna, Oddział w P. Zgodnie z oświadczeniem Banku [...] S.A. Oddział w P. z dnia 25 czerwca 2012 r. wysokość wierzytelności zabezpieczonej ww. hipoteką, wg stanu na dzień 20 grudnia 2011 r., opiewała na kwotę [...] zł wykorzystanego kredytu i odsetki [...] zł. Organ podniósł, że w dniu 29 lutego 2012 r. rzeczoznawca majątkowy przeprowadziła oględziny opisanej części nieruchomości, w wyniku których stwierdziła, że działka nr [...] stanowiła grunt orny, na którym znajdowały się naniesienia budowlane i nasadzenia roślinne. Ustaliła również, że stan faktyczny nieruchomości na dzień [...] września 2011 r. był taki sam jak w dacie przeprowadzenia oględzin. Następnie w dniu 30 kwietnia 2012 r. rzeczoznawca majątkowy sporządziła opinię o wartości przedmiotowej części nieruchomości, jednak została ona przez nią wycofana. W jej miejsce biegła przedłożyła nową wycenę z dnia 18 czerwca 2012 r., w której określiła wartość przedmiotowej działki na łączną kwotę [...] zł. Zdaniem Wojewody, operat z dnia 18 czerwca 2012 r. jest dokumentem, na podstawie którego należy ustalić odszkodowanie. Organ nie znalazł przy tym podstaw do powiększenia odszkodowania o 5%, na podstawie art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.). Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., po rozpoznaniu odwołania M. S., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2012 r. Organ wskazał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowił operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 18 czerwca 2012 r. Jak wynika z powyższej wyceny przedmiotowa działka położona jest w miejscowości S., w odległości 1,5 km od zabudowań miasta, przy niewielkim kompleksie leśnym. Została wydzielona z działki zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, częściowo zajętej przez las. Działka nr [...] stanowi teren leśny na którym rosną sosny dęby, brzozy i sumaki. Znajdowały się na niej również składniki budowlane w postaci przepustu wodnego, ogrodzenia z siatki na słupkach betonowych, brama stalowa z furtką, brama stalowa, ogrodzenie betonowe, fundamenty o powierzchniach [...]x[...]m i [...]x[...]m oraz droga dojazdowa utwardzona tłuczniem. Rzeczoznawca majątkowy ustaliła, że na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, dla przedmiotowej nieruchomości obowiązywało Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy L., zatwierdzone uchwałą Rady Miasta L. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], zgodnie z którym przedmiotowa działka znajduje się na terenie lasów. Wyceniając przedmiotową nieruchomość rzeczoznawca zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Na podstawie badania rynku stwierdziła, że dla nieruchomości rolnych i leśnych przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie ich wartości, zatem wycenę przeprowadziła na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, które wystąpiły na terenie powiatu [...]. Do ostatecznej analizy biegła wybrała 14 nieruchomości i porównała je z szacowaną nieruchomością pod względem cech rynkowych wpływających na różnicę ich wartości. Nieruchomości porównawcze stanowiły nieruchomości nabywane pod inwestycje drogowe, wydzielone z nieruchomości rolnych i leśnych. Autorka operatu określiła przy tym cechy, które mają najistotniejszy wpływ na wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, tj. lokalizację, dojazd i sąsiedztwo. Oszacowana wartość obejmowała grunty leśne wraz z drzewostanem, bez rozdzielania wartości gruntu i drzewostanu, gdyż takie nieruchomości stanowiły bazę porównawczą. W ten sposób wartość rynkową prawa własności gruntu biegła obliczyła na kwotę [...] zł, natomiast wartość naniesień budowlanych została oszacowano na kwotę [...] zł. Minister wskazał, powołując się na treść art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm), powoływanej dalej jako "u.g.n.", że jednym z głównych czynników decydujących o wartości nieruchomości dla celów odszkodowania jest przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia. Ustawodawca wprowadził do porządku prawnego tzw. zasadę korzyści, wychodząc z założenia, że odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Dla potrzeb określenia wartości nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania znajdzie natomiast odpowiednie zastosowanie sposób wyceny określony w § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., Nr 207 poz. 2109 ze zm.). W niniejszej sprawie wywłaszczona nieruchomość stanowi teren leśny. Do porównań wybrane zostały transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu pod inwestycje drogowe wydzielone z nieruchomości rolnych i leśnych. Przeprowadzona bowiem przez biegłą analiza rynku wykazała, że nieruchomości nabywane na cele drogowe są droższe niż nieruchomości o przeznaczeniu rolnym i leśnym, a zatem, zdaniem organu, przedłożona wycena nieruchomości jest poprawna. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w odwołaniu, dotyczącego sporządzenia dwóch operatów szacunkowych organ wyjaśnił, że rzeczoznawca majątkowy wycofała z obiegu prawnego operat szacunkowy z dnia 30 kwietnia 2012 r. i podkreślił, iż we wcześniejszym operacie błędnie ustalono przeznaczenie przedmiotowej działki, jako położonej na terenie zabudowy mieszkaniowo-usługowej i zagrodowej o niskiej intensywności, a nieruchomości porównawcze stanowiły działki budowlane. Tymczasem na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. na dzień [...] września 2011 r. przedmiot wyceny przeznaczony był pod tereny lasów. Tym samym operat ten został sporządzony sprzecznie z przepisami i nie mógł stanowić dowodu o wartości przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego prawidłowo, gdyż zgodnie z treścią art. 18 ust. 1c i 1d ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, część ustalonego odszkodowania przyznano na rzecz Banku [...] S.A. Oddział w P. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. S., niezgadzając się z przyjętą przez organy zaniżoną wyceną działki, która nie uwzględnia przeznaczenia nieruchomości, jak też szkód jakich doznał w związku z usytuowaniem drogi w sąsiedztwie należącego do niego gospodarstwa ekologicznego. Skarżący wniósł o zmianę decyzji, uwzględniającą realną wartość zajętej nieruchomości oraz naprawienie szkód, powstałych w wyniku upadku ww. gospodarstwa, ewentualnie uchylenie decyzji. W uzasadnieniu skargi podniósł, że w przypadku sprzedaży przedmiotowej nieruchomości osobie trzeciej, jej wartość byłaby wyższa od tej, którą uzyskał od Skarbu Państwa. Kupujący zainteresowałby się bowiem tym, czy na zakupionej działce może wybudować dom, a dla wycenianej działki wydano decyzję zezwalającą na wzniesienie na niej budynku mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie skargi oraz podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Dokonując takiej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja ta nie narusza przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowiły m.in. przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z treścią art. 18 tej ustawy wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Do sposobu ustalenia odszkodowania mają z kolei zastosowanie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym przepis art. 130 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego. Zgodnie z kolei z treścią art. 134 ust. 1 i 3 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, którą określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania. Przy czym stosownie do treści art. 154 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, to wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania, wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 u.g.n.). W niniejszej sprawie podstawę ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowił operat szacunkowy sporządzony w dniu 18 czerwca 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego. Była to druga opinia sporządzona przez biegłą w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, bowiem pierwsza, z uwagi na błędne ustalenie przeznaczenia szacowanej nieruchomości, wykonana w dniu 30 kwietnia 2012 r., została przez rzeczoznawcę wycofana. We wniesionej do Sądu skardze, jak też w odwołaniu złożonym od decyzji organu pierwszej instancji M. S. zarzucił organom błędne ustalenie przeznaczenia przejętej nieruchomości (teren leśny) podnosząc, że dysponuje decyzją zezwalającą na wybudowanie budynku mieszkalnego na tym gruncie. Istota niniejszej sprawy sprowadza się zatem do ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie, a tym samym i w operacie szacunkowym stanowiącym podstawę ustalonego odszkodowania, prawidłowo zostało wskazane przeznaczenie wywłaszczonego gruntu, a co za tym idzie, czy organy dokonały prawidłowej oceny opinii biegłego i na jej podstawie ustaliły wysokość odszkodowania. Sporządzając operat szacunkowy z dnia 18 czerwca 2012 r. biegła ustaliła, że na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla ww. nieruchomości obowiązywało Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy L., zatwierdzone uchwałą Rady L. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], zgodnie z którym wyceniana działka znajduje się na terenie lasów. Dla szacowanego terenu nie obowiązuje przy tym plan zagospodarowania przestrzennego. W ustawie o gospodarce nieruchomościami ustawodawca przewidział sytuację braku planu miejscowego i wskazał, że przeznaczenie nieruchomości ustala się wówczas na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Powyższa regulacja oznacza zatem, że w niniejszym przypadku autorka operatu zobowiązana była uwzględnić przeznaczenie uprzednio powołanego studium - co uczyniła w sposób prawidłowy. Przy wycenie nieruchomości biegła zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej i wskazała, że z analizy rynku wynikało, iż dla nieruchomości rolnych i leśnych przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie ich wartości, stąd wycenę oparła na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, które wystąpiły na terenie powiatu [...], zgodnie z przepisem § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Ostatecznie wartość rynkową prawa własności gruntu biegła określiła na kwotę [...] zł, natomiast części składowe nieruchomości, w postaci naniesień budowlanych, oszacowane zostały przy zastosowaniu podejścia kosztowego na kwotę [...] zł. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że przyjęty w postępowaniu operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące jego nieprawidłowości są chybione. Podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 417/06 (Lex nr 281387) uznał, iż sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód, iż opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a tak ustalona wartość jest podstawą określenia odszkodowania. Rzeczoznawca co prawda ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, lecz skoro organ dokonuje określenia wysokości odszkodowania na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości, to nie można uznać, że jest związany ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy. Wydając decyzję odszkodowawczą powinien zatem dokonać oceny wiarygodność otrzymanej opinii. Na nim spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania. Proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na wszelkich dostępnych danych, analizą cen występujących na tym rynku. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, w której rzeczoznawca wycofał przedłożony operat i zastąpił go nowym – niezawierającym błędów. Wskazać należy, że wprawdzie w nowym operacie szacunkowym biegła podała, że przyjęła stan nieruchomości z dnia 19 maja 2011 r., w sytuacji gdy powinna uwzględnić jej stan na dzień [...] września 2011 r., czyli datę, w której wydana została zezwalająca na realizację inwestycji drogowej – co wynika z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., jednak Sąd uznał, że powyższe stanowi oczywistą pomyłkę. Z innych bowiem informacji zawartych w operacie wynika bezsprzecznie, że rzeczoznawca majątkowy uwzględniła stan nieruchomości na dzień [...] września 2011 r. Organy orzekające w sprawie także prawidłowo przyjęły w swoich decyzjach datę [...] września 2011 r. – wynika to m.in. ze stwierdzeń, iż stan nieruchomości w dniu dokonania oględzin był identyczny jak w dniu [...] września 2011 r. oraz z faktu, że powołana została właściwa decyzja zezwalającą na realizację inwestycji drogowej. Sąd stanął również na stanowisku, że organy prawidłowo odszkodowanie w kwocie [...] zł przyznały na rzecz Banku [...] S.A. z tytułu wygaśnięcia hipoteki umownej łącznej zwykłej i hipoteki umownej kaucyjnej, ustanowionej na przedmiotowej nieruchomości. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi, że organy nie uwzględniły szkody, jaką poniósł skarżący w związku z tym, że na skutek wywłaszczenia zniszczone zostało gospodarstwo ekologiczne, które prowadził, wskazać należy, iż podstawę ustalenia wartości nieruchomości, zgodnie z regulacjami ustawowymi, stanowi jej wartość rynkowa (art. 134 ust. 1 u.g.n.). Powyższe oznacza, że ustawodawca przewidział, że odszkodowanie za przejęte nieruchomości w trybie specustawy ustala się jako szkodę rzeczywistą w majątku skarżącego obejmującą jedynie wyżej wskazaną wartość nieruchomości. W rezultacie ustalone odszkodowanie nie obejmuje żadnych innych strat, szkód i uciążliwości spowodowanych wywłaszczeniem i lokalizacją drogi (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 186/11). Za niniejszą nieruchomość, zgodnie z zasadą korzyści, wyrażoną w art. 134 ust. 4 u.g.n., organ przyznał odszkodowanie uwzględniając, że została ona przeznaczona pod drogę. Nieruchomość zyskała więc na wartości, jako oszacowana według alternatywnego sposobu użytkowania. Organy nie mogły również uwzględnić podnoszonej przez skarżącego okoliczności, że uzyskał on decyzję zezwalającą na zabudowę przejętej nieruchomości, bowiem nie przedstawiono na tę okoliczność żadnego dowodu. Organy przyjęły natomiast prawidłowo sposób użytkowania nieruchomości określony w studium – do czego były zobowiązane, a tylko taka okoliczność wynikała ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu, odszkodowanie w niniejszej sprawie ustalone zostało w sposób prawidłowy, a zgromadzony materiał dowodowy oceniono właściwie. Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.