I SA/Wa 432/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Gabriela Nowak Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2017 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] grudnia 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2014 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. z [...] stycznia 1986 r. odmawiającej przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał na następujące okoliczności sprawy. Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2012 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. z [...] stycznia 1986 r. odmawiającej przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], wskazując w uzasadnieniu, iż kwestionowana decyzja nie zawiera wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W wyniku rozpoznania odwołania J. C., J. C., K. C., M. C., Z. C. i Z. C. od decyzji Wojewody [...] z [...] września 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] kwietnia 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że organ wojewódzki nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego ani na okoliczność możliwości zagospodarowania terenu przedmiotowej nieruchomości przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, pod budownictwo jednorodzinne, ani nie zweryfikował, w jakiej dacie dotychczasowi właściciele zostali pozbawieni możliwości faktycznego władania nieruchomością. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał jednocześnie, że prowadząc ponownie postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] stycznia 1986 r., organ nadzoru zobowiązany będzie uzupełnić materiał dowodowy o fragment planu (Ogólnego Planu Zabudowy W., zatwierdzonego przez byłe Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r., wydanego na podstawie rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli) obejmującego przedmiotową nieruchomość i poczynić ustalenia, czy według założeń planistycznych nieruchomość mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Organ odwoławczy podkreślił również, że organ wojewódzki nie wyjaśnił, kiedy i w związku z jakimi okolicznościami dotychczasowi właściciele zostali pozbawieni możliwości władania przedmiotową nieruchomością. Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności [...] Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. z [...] stycznia 1986 r., wskazując w uzasadnieniu, że decyzja organu odszkodowawczego nie zawiera wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. J. C., J. C., K. C., M. C., Z. C. i Z. C., w odwołaniu od tej decyzji podnieśli, że wskazania organu odwoławczego zawarte w decyzji z [...] kwietnia 2013 r. nie zostały wykonane przez Wojewodę [...]. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] listopada 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2014 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. z [...] stycznia 1986 r. wskazując, że kwestionowana decyzja organu odszkodowawczego nie jest obarczona żadną z wad określonych w art. 156 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 czerwca 2015 r., IV SA/Wa 347/15, wydanym po rozpatrzeniu skargi J. C., J. C., K. C., M. C., Z. C. i Z. C., uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] listopada 2014 r., wskazując na nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie zbadania przesłanki pozbawienia poprzednich właścicieli faktycznej możliwości władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r., wskazanej w art. 90 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Rozpatrując ponownie sprawę Minister Infrastruktury i Budownictwa wskazaną na wstępie decyzją z [...] grudnia 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2014 r. W uzasadnieniu Minister wyjaśnił, że organ I instancji przyjął, iż postępowanie dotyczy ustalenia odszkodowania za nieruchomość warszawską położoną przy ul. [...] , podczas gdy w wyniku zmiany adresu przedmiotowej nieruchomości sprawa dotyczy w istocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną obecnie przy ul. [...]. Zatem w wyniku błędnego odwzorowania przyjęto dla prowadzonego postępowania nieruchomość oznaczoną jako "[...]", zamiast nieruchomości "[...]" położonej dawniej przy ul[...], oznaczonej Nr rej. hip. [...], składającej się z placu o pow. [...] m2 (por. opinia geodezyjna geodety uprawnionego z dnia 18.08.2016 r.). Obecnie dawna nieruchomość przy ul. [...] ([...]), nr rej. hip. [...] wchodzi w skład następujących działek: [...] w obrębie [...] zabudowanej budynkami mieszkalnymi położonymi przy ul. [...] oraz ul. [...]. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 czerwca 2015 r., IV SA/Wa 347/15, uchylił decyzję z [...] listopada 2014 r. podnosząc w uzasadnieniu brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie zbadania spełnienia przesłanki pozbawienia poprzednich właścicieli faktycznej możliwości władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r., określonej w art. 90 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99). Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem postępowania, a także sądy. W niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania wyjaśniającego zgodnie ze wskazaniami Sądu, pomimo błędnego wskazania nieruchomości sąsiedniej, zamiast właściwej, w ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe. Kwestionowana przez strony decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. z [...] stycznia 1986 r. odmawiająca przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. Górczewskiej [...] (obecnie [...]), nr hip. [...], wydana została na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99). W decyzji tej stwierdzono, że przedmiotowa nieruchomość została przydzielona inwestorowi publicznemu pod budownictwo społeczne w 1950 r., a zatem byli właściciele zostali pozbawieni możliwości władania nieruchomością przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Stosownie do art. 89 ust. 1 powołanej ustawy, z dniem 1 sierpnia 1985 r. wygasły prawa do odszkodowania za przejęte przez Państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Natomiast na podstawie art. 90 powołanej ustawy przyznano możliwość uzyskania odszkodowania jedynie za określone kategorie nieruchomości objętych działaniem dekretu, tj. za gospodarstwa rolne, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych właścicieli, prowadzący gospodarstwo, zostali pozbawieni faktycznego władania wspomnianym gospodarstwem po dniu 5 kwietnia 1958 r. (ust. 1); za domy jednorodzinne, jeżeli przeszły one na własność Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz za działki, które przed dniem wejścia w życie dekretu mogły być przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciele bądź ich następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nimi po dniu 5 kwietnia 1958 r. (ust. 2). Nie ulega wątpliwości, że przepisy powyższej ustawy ograniczyły prawo do odszkodowania za nieruchomości objęte działaniem dekretu, różnicując w tym zakresie uprawnienia byłych właścicieli i ich następców prawnych. Wskazane przesłanki o charakterze podmiotowym, przedmiotowym i czasowym musiały zostać spełnione łącznie, a brak jednej z nich uzasadniał negatywne rozpatrzenie wniosku. Dla przyznania odszkodowania w trybie powyższej ustawy, za nieruchomość objętą działaniem dekretu, konieczne było łączne zaistnienie dwóch przesłanek: - nieruchomość winna stanowić albo gospodarstwo, albo działkę budowlaną przeznaczoną pod budowę domu jednorodzinnego, albo powinna być zabudowana domem jednorodzinnym oraz - poprzedni właściciel został pozbawiony możliwości faktycznego władania przedmiotowym gruntem po dniu wejścia w życie ustawy wywłaszczeniowej, a więc po dniu 5 kwietnia 1958 r. lub po tej dacie dom jednorodzinny przeszedł na własność Państwa. Dopiero ocena kwestionowanej decyzji pod kątem wskazanych wyżej przesłanek pozwoli w sposób zgodny z prawem stwierdzić, czy podejmując decyzję z [...] stycznia 1986 r. o odmowie przyznania odszkodowania, Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. działał w zgodzie z prawem, czy też naruszył przepisy prawa, a jeśli tak, to w jakim stopniu. Analiza materiału dowodowego, uzupełnionego w zakresie spełnienia przesłanki pozbawienia poprzednich właścicieli faktycznej możliwości władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz analiza treści rozstrzygnięcia Wojewody [...] z [...] marca 2014 r. prowadzą do wniosku, że organ wojewódzki działając jako organ nadzoru właściwie ustalił, że w istocie brak było przesłanek z art. 90 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. niezbędnych do przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, a tym samym decyzja organu odszkodowawczego nie narusza prawa w sposób rażący. W zakresie pierwszej ze wskazanych przesłanek organ wojewódzki dokonał analizy pozyskanego na potrzeby tego postępowania "Ogólnego Planu zabudowania W." zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r., który zakładał przeznaczenie nieruchomości położonej przy ul. [...] pod zabudowę zwartą, cztery kondygnacje budynku do 50% powierzchni zabudowania oraz wskazał, że ustalenia tego planu same przez się nie wykluczały możliwości zabudowy jednorodzinnej. W odniesieniu do drugiej przesłanki, tj. określenia daty pozbawienia poprzedników prawnych wnioskodawców faktycznego władania nieruchomością, Wojewoda [...] poprzestał na wykładni pojęcia "faktyczna możliwość władania nieruchomością" oraz na jej podstawie stwierdził, że organ odszkodowawczy w sposób nieprawidłowy zinterpretował treść art. 90 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej, uznając, iż momentem miarodajnym dla ustalenia daty pozbawienia poprzednich właścicieli nieruchomości przy ul. [...] w W. faktycznego władania nieruchomością jest dzień wydania orzeczenia dekretowego z [...] marca 1950 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej. W ocenie Wojewody [...] uchybienie to nie stanowi rażącego naruszenia prawa. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (w szczególności znajdującej się w aktach własnościowych nieruchomości notatki służbowej pracownika Urzędu Dzielnicy W. z dnia [...] marca 1992 r., informującej, że część budynków mieszkalnych znajdujących się na terenie dawnej nieruchomości [...] została wybudowana w latach 1953-56), a także oceny zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 czerwca 2015 r., organ odwoławczy przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe w zakresie wskazanym przez Sąd. Obecnie w skład przedmiotowej nieruchomości wchodzą działki ewidencyjne zabudowane budynkami o adresach: ul. [...] oraz ul. [...]. W wyniku wystąpienia do administratorów tych nieruchomości oraz Biura Geodezji i Katastru Urzędu W. ustalono, iż budynek przy ul. [...] powstał w 1952 r., budynek przy [...] został oddany do użytkowania w 1956 r., budynek przy ul. [...] został oddany do użytkowania w 1956 r., budynek przy ul. [...] został oddany do użytkowania w 1956 r., budynek przy ul. [...] został oddany do użytkowania w 1956 r., budynek przy ul. [...] został oddany do użytkowania w 1956 r., budynek przy ul. [...] został oddany do użytkowania w 1956 r. Na podstawie dokumentacji zgromadzonej w sprawie można zatem określić, że poprzedni właściciele zostali pozbawieni możliwości faktycznego władania nieruchomością przed dniem 5 kwietnia 1958 r., na co wskazuje fakt wybudowania na przedmiotowej nieruchomości w latach 1952-56 i oddania do użytkowania budynków mieszkalnych stanowiących pewien zaplanowany i zwarty układ urbanistyczny (por. załącznik nr 5 do opinii geodezyjnej z 18 sierpnia 2016 r.). Przepisy powołanej ustawy – jak już podkreślono – wymagały dla pozytywnego rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania łącznego spełnienia dwóch przesłanek wymienionych w art. 90. Niespełnienie chociażby jednej z przesłanek było wystarczającą podstawą dla odmowy przyznania odszkodowania. Skoro zatem poprzedni właściciele zostali pozbawieni możliwości faktycznego władania tą nieruchomością przed dniem 5 kwietnia 1958 r., to nie została spełniona jedna z przesłanek koniecznych do przyznania odszkodowania. Poczynione ustalenia pozwalają stwierdzić, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. z [...] stycznia 1986 r. odmawiająca przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], nr hip. [...] nie jest obarczona żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] grudnia 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K. C.. Zaskarżonej decyzji zarzucił niezasadne przyjęcie, że utrata władania nad całą nieruchomością o pow. [...] m2 nastąpiła przed dniem 5 kwietnia 1958 r., podczas gdy budynki posadowione przed tą datą, o których wspomina w swojej decyzji Minister Infrastruktury i Budownictwa, wybudowane zostały jedynie na części tej nieruchomości, a ponadto, część z nich według ustaleń dokonanych w Biurze Geodezji i Katastru W. została wybudowana po dniu 5 kwietnia 1958 r., przy czym organ administracji oparł swoje rozstrzygnięcie jedynie na wybiórczo i jednostronnie dobranych dowodach. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Sąd podziela bowiem ustalenia faktyczne i argumentację prawną Ministra Infrastruktury i Budownictwa. Kwestionowana w trybie nadzoru decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. z [...] stycznia 1986 r. odmawiająca przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] ([...]), nr hip. [...], wydana została na podstawie art. 90 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99). Ustęp drugi tego przepisu, który w istocie miał zastosowanie do decyzji z 1986 r. stanowił, że "Przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r." Rację ma więc organ nadzoru, że dla przyznania odszkodowania w powyższym trybie i w okolicznościach tej sprawy konieczne było łączne spełnienie dwóch przesłanek: przeznaczenie nieruchomości pod budowę domu jednorodzinnego (która to przesłanka zdaniem organu nadzoru została spełniona na gruncie "Ogólnego Planu zabudowania m. st. Warszawy" zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r.) oraz pozbawienie poprzedniego właściciela możliwości faktycznego władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r. Zdaniem organu nadzoru, podzielanym przez sąd, ta ostatnia przesłanka nie została spełniona, tzn. poprzedni właściciel został pozbawiony możliwości faktycznego władania nieruchomością przy ul. [...] ([...]) przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Wypełniając, stosownie do art. 153 p.p.s.a., obowiązek wynikający z wyroku tutejszego sądu z 29 czerwca 2015 r., IV SA/Wa 347/15, organ nadzoru poczynił dodatkowe ustalenia dotyczące daty pozbawienia byłych właścicieli możliwości faktycznego władania nieruchomością przy ul. [...] ([...]) i w tym celu wystąpił między innymi do obecnych zarządców nieruchomości wchodzących w skład dawnej nieruchomości warszawskiej nr hip. [...]. Z ustaleń poczynionych na tej podstawie wynika, że budynek przy ul. [...]powstał w 1952 r., a budynki przy ul. [...] i przy ul. [...]zostały oddane do użytkowania w 1956 r., co wynika z nadesłanych odpisów kart książek obiektu budowlanego. Z kart inwentaryzacyjnych budynków nadesłanych przez Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy W. (k. 161-173 akt adm.) wynika natomiast, że budynki powstały w latach 1952-53. Jeśli obiekty te zostały oddane do użytku najpóźniej w 1956 r., to w celu ich budowy inwestor publiczny musiał pozbawić poprzedniego właściciela możliwości faktycznego władania nieruchomością jeszcze wcześniej. Nie ma więc wątpliwości, że przesłanka przyznania odszkodowania w trybie art. 90 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. w postaci pozbawienie poprzedniego właściciela możliwości faktycznego władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r. nie została spełniona. Wbrew twierdzeniom skargi dotyczy to całej, a nie części, dawnej nieruchomości przy ul. [...] (a po zmianie numeracji, jak ustalił organ, nr [...]), gdyż jak wynika z załącznik nr 4 i 5 do opinii geodezyjnej z 18 sierpnia 2016 r., inwestycja stanowiła zaplanowany i zwarty układ urbanistyczny, obejmujący swym zasięgiem teren znacznie większy, niż sama nieruchomość nr hip. [...]. Nie można więc przyjąć, że tylko w części zajętej pod budynki, właściciel został pozbawiony możliwości faktycznego władania nieruchomością. Skarga nie powołuje też konkretnych dowodów, z których mogłyby wynikać inne ustalenia, w szczególności co do daty budowy lub oddania do użytkowania budynków pobudowanych na przedmiotowej nieruchomości. Zważywszy, że przyjęte przez organ nadzoru ustalenia, akceptowane przez sąd, nie wskazują, że norma zawarta w art. 90 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. została naruszona w sposób oczywisty, co jest podstawowym warunkiem uznania aktu za rażąco naruszający prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), nie sposób zakwestionować rozstrzygnięcia odmawiającego stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. z [...] stycznia 1986 r. Mając to na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd orzekł jak w wyroku.