I SA/Wa 433/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Sędzia WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi W. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2018 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] o na rzecz W. O. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] stycznia 2019 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (D.U. 2018, poz. 2096), dalej "K.p.a." oraz art. 9a i 215 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (D.U. 2018, poz. 121), dalej "u.g.n" utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] nr [...] z [...] maja 2018 r. znak: [...] orzekającą o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ulicy [...], ozn. Hip. "Nieruchomość pod nazwą [...], działka nr [...]", rej hip. [...]" – dalej "przedmiotowa nieruchomość". Organ ustalił, że: -przedmiotowa nieruchomość znajduje sią na terenie objętym działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (D.U. Nr 50, poz. 279), dalej "dekret"; - na podstawie art. 1 dekretu nieruchomość przeszła na własność gminy m.st. Warszawy a następnie stała się własnością Skarbu Państwa; -przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Z. i M. małż. M., którzy [...] maja 1949 r. złożyli wniosek o przyznanie prawa własności czasowej w trybie art. 7 dekret; -orzeczeniem administracyjnym z [...] października 1949 r., znak: [...] Prezydent [...] odmówił dawnym właścicielom przywrócenia terminu do złożenia wniosku dekretowego; -wnioskiem z [...] września 2008 r. W. O. i I. L. wystąpiły o przyznanie odszkodowania za ww. nieruchomość; -decyzją nr [...] z [...] czerwca 2017 r. Prezydent [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Orzeczenie stało sią ostateczne gdyż wyrokiem WSA w Warszawie z 5 czerwca 2018 r., I SA/WA 527/18, oddalono skargę na postanowienie nr [...] z [...] lutego 2018 r. o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania przez W. O.; -wnioskiem z [...] marca 2018 r. W. O. ponownie wystąpiła o przyznanie odszkodowania za tę nieruchomość; -decyzją nr [...] z [...] maja 2018 r. Prezydent [...] orzekł o umorzeniu ww. postępowania jako bezprzedmiotowego wskazując, że w obrocie prawnym znajduje sią już decyzja merytoryczna i ponowne rozpoznanie tej samej sprawy jest niedopuszczalne (res iudicata). Uzasadniając swe obecne rozstrzygnięcie organ uznał, że w sprawie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość mamy do czynienia z tożsamością podmiotową (te samem strony) i przedmiotową (obie sprawy są tożsame) Tożsamy jest także stan faktyczny i prawny. Powołując art. 104 § 2, 110 i 16 K.p.a. oraz decyzję z [...] czerwca 2017 r. umarzającą postępowanie, organ wywiódł, że zarówno sprawa pierwsza zakończona decyzją z [...] czerwca 2017 r. i obecnie rozpoznawana sprawa dotyczą tej samej nieruchomości i tego samego roszczenia – tj. ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt dekretowy. Przedmiot sprawy nie uległ zmianie. W związku z tym brak było podstaw do prowadzenia ponownie nowego postępowania. W odniesieniu do zarzutu skarżących dotyczącego niewydania przez Prezydenta [...] postanowienia w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ stwierdził, że nie spowodowałoby to zmiany treści decyzji i nie wpłynęłoby na wynik sprawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła W. O.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 105 § 1, 104 § 2, 16 § 1 K.p.a. poprzez umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego mimo, że decyzja z [...] czerwca 2017 r. jako umarzająca postępowanie nie jest decyzją orzekającą co do istotny sprawy ale kończącą postępowanie w danej instancji w inny sposób. Nie wprowadza zatem stanu powagi rzeczy osądzonej i nie stoi na przeszkodzie do ponownego wszczęcia postępowania administracyjnego. Wniesiono o uchylenie obu decyzji, stwierdzenie, że decyzja nie podlega wykonaniu i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r., I GSK 982/08, LEX nr 594803). Przedmiotem oceny pod względem zgodności z prawem jest decyzja Wojewody [...] nr [...] z [...] stycznia 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] nr [...] z [...] maja 2018 r. znak: [...]. Decyzją tą orzeczono o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ulicy [...], ozn. Hip. "Nieruchomość pod nazwą [...], działka nr [...]", rej hip. [...]", dalej "decyzja organu I instancji". Decyzja nr [...] r. z [...] czerwca 2017 r., stanowiąca przyczyną do wydania decyzji przez organ I instancji dotyczyła wniosku z [...] września 2008 r w sprawie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W decyzji tej organ ocenił legitymację czynną skarżącej wskazując, że ówczesne wnioskodawczynie udowodniły następstwo prawne po właścicielu nieruchomości dekretowej składając stosowne postanowienia spadkowe po Z. M. i M. M.. Właścicielem nieruchomości było [...], którego powiernikiem był A. B.. Wskazano, że aktem notarialnym z [...] lutego 1942 r. rep. N [...] Tenże sprzedał [...] lutego 1948 r. nieruchomość Z. i M. małż. M.. W dziale III księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości widniał wpis, że zgodnie z rozporządzeniem o konfiskacie majątku prywatnego w Generalnej Guberni z [...] stycznia 1940 r. na podstawie zarządzenia Urzędu Powierniczego Szefa Okręgu [...] z [...] stycznia 1941 r. nr dz. [...] została skonfiskowana firma [...] ze wszystkimi przynależnościami a jej powiernikiem został A. B.. Powołując art. 11 ust. 2 dekretu z 6 czerwca 1945 r. o mocy obowiązującej orzeczeń sądowych, wydanych w okresie okupacji niemieckiej na terenie Rzeczypospolitej Polskiej (D.U. 1945, poz. 31) oraz wyrok SN z 8 listopada 1948 r. sygn. akt C 773/48 organ wywiódł, że urząd powiernika był komórką Głównego Urzędu Powiernictwa Wschód utworzonego zarządzeniem przewodniczącego rady ministrów dla obrony Rzeszy i pełnomocnika planu czteroletniego z 12 czerwca 1940 r. a jego zadaniem było zarządzanie i rozporządzanie majątkiem obywateli i osób prawnych "byłego" państwa polskiego na zasadzie rozporządzenia z 17 września 1940 r. Przepisy tego rozporządzenia były przepisami skierowanymi przeciwko państwu polskiemu i były sprzeczne z zasadami obowiązującego w Polsce porządku publicznego. Mając na uwadze dekret Prezydenta R.P. z 30 listopada 1939 r. o nieważności aktów prawnych władz okupacyjnych oraz dekret z 6 czerwca 1945 r. o mocy obowiązującej orzeczeń sądowych wydanych w okresie okupacji niemieckiej na terenie R.P. organ uznał w tej sprawie, że umowa sprzedaży z [...] lutego 1942 r. jest nieważna. Należy wnosić, że organ przyjął że małżonkowie M. nie nabyli skutecznie przedmiotowej nieruchomości. Skoro umowa nabycia nieruchomości przez poprzedników prawnych skarżących była nieważna z mocy prawa nie spowodowała skutków rzeczowych. Zdaniem organu, obecnie rozpoznającego sprawę, istnienie w obrocie prawnym tego rozstrzygnięcia skutkuje uznaniem, że mamy do czynienia z powagą rzeczy osądzonej (res iudicata). Pogląd taki jest wadliwy. Przypomnieć należy, że za pojęciem powagi rzeczy osądzonej decyzji administracyjnej kryje się zakaz ponownego rozpoznania sprawy uprzednio zakończonej decyzją administracyjną orzekającą co do istoty sprawy. Atrybut powagi rzeczy osądzonej uzyskuje jedynie decyzja ostateczna, co wynika wprost z art. 16 § 1 i 156 § 1 pkt 3 in fine k.p.a. Dla stwierdzenia powagi rzeczy osądzonej konieczne jest stwierdzenie, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej decyzjami z których jedna jest ostateczna. Tożsamość istnieje gdy występują w sprawie te same podmioty, dotyczy tego samego przedmiotu i tego samego stanu faktycznego w niezmienionym stanie faktycznym. Jak wskazuje B. Adamiak i J Borkowski w komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego C.H. Beck Warszawa 2011 str. 722, "przedmiotem postępowania są interesy i obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. Charakter i zakres praw nabytych z decyzji (brak ich nabycia) lub ustanowionych nią obowiązków stanowi o tożsamości załatwienia sprawy" (por. też wyroki NSA: II OSK 1242/17, LEX nr 2647436, z dnia 3 kwietnia 2019, II OSK 1242/17 Lex). W związku z tym nie stanowi o powadze rzeczy osądzonej wydanie decyzji o charakterze stricte procesowym tj. umarzającej postępowanie. Wynika to z tego, że takiego rodzaju decyzja nie orzeka o prawach i obowiązkach danego podmiotu. Jak wynika z decyzji z [...] czerwca 2017 r., która, co niesporne jest ostateczna, organ umorzył postępowanie z powodu uznania, że umowa notarialna mająca stanowić źródło interesu prawnego skarżącej jako następczyni prawnej nabywcy nieruchomości, jest nieważna. Nie rozstrzygnął zatem o żadnych prawach i obowiązkach podmiotu lub ich braku. Oczywiście było to wynikiem uznania, że podmiot domagający się ustalenia nie legitymuje się prawem podmiotowym do żądania wszczęcia postępowania. Jednakże, zgodnie z tym co zostało wskazane wyżej, posłużenie się konstrukcją res iudicata wymaga wykazania, że została wydana decyzja rozstrzygająca (na korzyść lub niekorzyść) o uprawnieniach czy obowiązkach danego podmiotu. Umorzenie postępowania w sprawie przez organ pierwszej instancji oznacza jego zakończenie, a więc decyzję o jego nieprowadzeniu. Skutkuje uchyleniem wszystkich dotąd przeprowadzonych czynności. Tymczasem decyzja umarzająca postępowanie nie rozstrzyga o istocie sprawy. Wywiera natomiast skutek procesowy (kończy sprawę w danej instancji). W związku z tym w tak zakończonej sprawie nie dochodzi do skonkretyzowania w drodze decyzji administracyjnej indywidualnych uprawnień (obowiązków) wynikających z prawa materialnego i ich oceny przeprowadzonych w świetle regulacji zawartych w przepisach prawa. (por. wyrok NSA z 14 luty 2019 r., II OSK 686/17 w LEX ). Wadliwie zatem organ powołał się na decyzję z [...] czerwca 2017 r. jako stanowiącą podstawę do uznania istnienia powagi rzeczy osądzonej i uzasadniającą umorzenie postępowania administracyjnego, co stanowi naruszenie art. 105 § 1 w zw. z art. 104 § 2 K.p.a. Wskazać przy tym należy, że badanie legitymacji do wszczęcia postępowania następuje na wstępnym etapie postępowania administracyjnego. W zależności o tego czy brak interesu prawnego jest oczywisty czy też nie organ uznając brak zdolności wszczęcia postępowania administracyjnego w danej sprawie albo stosuje art. 61a § 1 K.p.a. (przesłanka wniesienia podania przez osobę nie będącą stroną) albo wszczyna to postępowania i bada interes prawny skarżącej a w przypadku jego braku umarza postępowanie na podstawie art. 105 § 1 w zw. z 16 § 1 K.p.a. Rozważania te Sąd czyni na marginesie ponieważ z decyzji nie wynika podstawa faktyczna umorzenia poza wskazaną powagą rzeczy osądzonej, która okazała się błędna. Sąd nie może zastępować organu w zakresie ustaleń faktycznych koniecznych do rozpoznania sprawy. Dokonywania natomiast oceny skuteczności (ważności) umowy przenoszącej własność powinno nastąpić w trakcie merytorycznego rozpoznawania sprawy które, w zależności od ustaleń faktycznych i prawnych, musi zakończyć się decyzją orzekającą co do istoty sprawy (odmowa przyznania odszkodowania albo uwzględnienie tego wniosku). Ponownie rozpoznając sprawę, organ, mając na uwadze ww. ocenę prawną wyda decyzję orzekającą co do istoty sprawy. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 ww. ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1805 ze zm.). Na koszty składa się wpis od skargi w kwocie 200 zł oraz 480 zł zasądzone tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego