I SA/Wa 434/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Bożena Marciniak WSA Tomasz Wykowski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Gminy B. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej Gminy B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] (dalej "zaskarżonym postanowieniem") Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej "Minister"), po rozpatrzeniu odwołania Gminy B. (dalej "skarżącej" albo "Gminy") od decyzji Wojewody [...] (dalej "Wojewody") z dnia [...] października 2013 r. nr [...], stwierdził - na podstawie art.134 k.p.a. - że odwołanie to zostało złożone z uchybieniem terminu. II. Zaskarżone postanowienie Ministra zapadło w następującym stanie faktycznym: 1. Decyzją z dnia [...] października 2013 r. Wojewoda orzekł o odmowie stwierdzenia nabycia przez Gminę z mocy prawa, na podstawie art.13 ust.2 i 4 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz.1187 z późn. zm.), prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha. 2. Pismem datowanym na 15 listopada 2013 r., nadanym drogą pocztową w dniu 18 listopada 2013 r., Gmina wniosła do Ministra odwołanie od decyzji Wojewody. III. Rozpatrzywszy zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. odwołanie Gminy od decyzji Wojewody, Minister stwierdził, że odwołanie to złożone zostało z uchybieniem terminu. Uzasadniając orzeczenie, Minister wskazał w szczególności, co następuje: 1. Z akt sprawy wynika, że kwestionowana odwołaniem decyzja Wojewody została doręczona Gminie za pomocą środka komunikacji elektronicznej, tj. poprzez system ePUAP w dniu 31 października 2013 r. Fakt ten potwierdza wydruk urzędowego poświadczenia przedłożenia na adres Urzędu Gminy. 2. Z racji powyższego ustawowy, czternastodniowy termin do wniesienia przez Gminę odwołania do decyzji Wojewody upłynął z dniem 14 listopada 2013 r. 3. Odwołanie to zostało jednakże nadane drogą pocztową w dniu 18 listopada 2013 r., a zatem już po upływie przepisanego terminu. Jednocześnie skarżąca nie wystąpiła do organu o przywrócenie uchybionego terminu. 4. Z tych względów należało w sprawie stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania. IV. Skarżąca wniosła do Sądu skargę na postanowienie Ministra, podnosząc przeciwko niemu zarzuty naruszenia szeregu przepisów postępowania administracyjnego, tj.: art.134 k.p.a., art.46 § 3 k.p.a. w związku z art.3 pkt 20 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności pomiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2013 r., poz.235), art.77 w związku z art.7 k.p.a., art.8 i 9 k.p.a., art.107 § 3 k.p.a. w związku z art.124 § 2 k.p.a. i art.126 k.p.a. V. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Działając w oparciu o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.134 k.p.a. które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji zaskarżone postanowienie należało wyeliminować z obrotu prawnego. Należy podkreślić, iż sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. VII. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia Ministra prowadzi do następujących wniosków: 1. Przedmiotem postanowienia Ministra, wydanego na podstawie art.134 k.p.a., było stwierdzenie uchybienia przez skarżącą Gminę terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody. Stosownie do przywołanego przepisu organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Uchybienie terminu, jak przyjmuje się w orzecznictwie, jest okolicznością obiektywną. W razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości, niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu. Stwierdzenie przekroczenia omawianego terminu nie zależy od uznania organu odwoławczego, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Przepis art.134 k.p.a. wyznacza zatem zakres postępowania organu II instancji, określanego w doktrynie mianem wstępnego, rozpoczynającego działanie organu wyższego stopnia od badania zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania. Na tym etapie postępowania organ II instancji jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią braki w tym zakresie, to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia, kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy zatem etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie drugoinstancyjne. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawo i jednocześnie obowiązek organu II instancji zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Ten etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające co do merytorycznych aspektów sprawy. Oznacza to, że jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać kwestie materialnoprawne sprawy. 2. Wskazać należy, że wydanie orzeczenia w trybie art. 134 k.p.a. kończącego postępowanie w sprawie winno być poprzedzone bezspornymi ustaleniami w zakresie prawidłowości i daty nie tylko doręczenia stronie skarżonego rozstrzygnięcia wydanego w I instancji, ale także w zakresie daty wniesienia odwołania od tego orzeczenia (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 października 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 604/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 947/11, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 1072/10 - publ. http://otrzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania powinno bowiem mieć miejsce dopiero po dokładnym przeanalizowaniu materiału dowodowego w zakresie koniecznym do ustalenia, czy termin ustawowy został zachowany. 3. Zasady doręczania przez organ administracji pism w postępowaniu administracyjnym regulują przepisy art.39 – 49 k.p.a. W przepisach tych uregulowano również kwestię doręczania pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej. 4. Przesłanki dopuszczalności doręczania pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej wskazano w art.391 § 1 k.p.a. Przepis ten (w brzmieniu obowiązującym w dacie prowadzenia postępowania przez organ I instancji stanowił, że doręczenie następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. Nr 144, poz. 1204, z późn. zm.), jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania: 1) wystąpił do organu administracji publicznej o doręczenie albo 2) wyraził zgodę na doręczenie mu pism za pomocą tych środków. 5. Wymogi, których spełnienie warunkuje skuteczność doręczenia za pomocą środków komunikacji elektronicznej określono w art.46 k.p.a. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w dacie prowadzenia postępowania przez organ I instancji, stanowił co następuje: W przypadku doręczenia pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej doręczenie jest skuteczne, jeżeli w terminie 7 dni od dnia wysłania pisma organ administracji publicznej otrzymał potwierdzenie doręczenia pisma. W razie nieotrzymania takiego potwierdzenia organ doręcza pismo w sposób określony w przepisach niniejszego rozdziału dla pisma w formie innej niż forma dokumentu elektronicznego (art.46 § 3 k.p.a.). W celu doręczenia dokumentu w formie dokumentu elektronicznego organ administracji publicznej, z zastrzeżeniem § 6, przesyła na adres elektroniczny adresata informację zawierającą: 1) wskazanie, że adresat może odebrać dokument w formie dokumentu elektronicznego; 2) wskazanie adresu elektronicznego, z którego adresat może pobrać dokument i pod którym powinien dokonać potwierdzenia doręczenia dokumentu; 3) pouczenie dotyczące sposobu odbioru dokumentu, a w szczególności sposobu identyfikacji pod wskazanym adresem elektronicznym w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej oraz informacji o wymogu podpisania urzędowego poświadczenia odbioru w sposób wskazany w art. 20a ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (art.46 § 4 k.p.a.). Warunki techniczne i organizacyjne doręczenia dokumentu w formie dokumentu elektronicznego określają przepisy ustawy, o której mowa w § 4 pkt 3 (art.46 § 5 k.p.a.). 6. Na podstawie art.16 ust.3 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne Prezes Rady Ministrów wydał w dniu 14 września 2011 r. rozporządzenie w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorców i kopii dokumentów elektronicznych (Dz.U. z 2011 r. nr 206, poz.1216 z późn. zm.). Przepis § 14 rozporządzenia stanowi, że poświadczenie doręczenia jest udostępniane przez system informatyczny teleinformatyczny podmiotu publicznego w celu umożliwienia podpisania tego poświadczenia przez adresata dokumentu elektronicznego i zawiera: 1) pełną nazwę podmiotu publicznego, który doręcza dokument elektroniczny; 2) pełną nazwę podmiotu, któremu podmiot publiczny doręcza dokument elektroniczny; 3) oznaczenie sprawy; 4) jednoznaczne oznaczenie pisma, którego dotyczy; 5) w przypadku podpisania poświadczenia doręczenia - datę i czas podpisania rozumiane jako data i czas doręczenia dokumentu elektronicznego. Przepis § 15 rozporządzenia stanowi, że adresat dokumentu elektronicznego potwierdza jego odebranie przez opatrzenie poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym umożliwiającym identyfikację podpisującego w sposób określony w art. 20a ust. 1 lub 2 ustawy. Przepis § 16 rozporządzenia stanowi, że po opatrzeniu poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń bezpośrednio po zakończeniu procesu weryfikacji podpisu elektronicznego adresata: 1) udostępnia adresatowi do pobrania doręczany dokument elektroniczny wraz z podpisanym przez niego poświadczeniem doręczenia; 2) udostępnia organowi doręczającemu podpisane poświadczenie doręczenia. 7. Odnosząc powyższe regulacje do niniejszej sprawy należy stwierdzić, co następuje: (1). W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że z punktu widzenia oceny prawnej skuteczności doręczenia skarżącej Gminie decyzji Wojewody z dnia [...] października 2013 r. nie ma znaczenia fakt, że Gmina, będąca stroną postępowania administracyjnego, jest jednocześnie podmiotem publicznym. Oznacza to brak podstaw do wywodzenia, że na gruncie niniejszej sprawy winny znaleźć zastosowanie kryteria wskazanej wyżej skuteczności inne (w tym w szczególności bardziej liberalne) w stosunku do tych, które wynikają z ogólnych reguł zawartych w art.39 i następnych k.p.a., odnoszących się w sposób generalny do stron postępowania administracyjnego. (2). W zaskarżonym obecnie orzeczeniu Ministra przyjęto, że skarżącej skutecznie doręczono decyzję Wojewody za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Z akt sprawy wynika jednakże, że w sprawie nie został spełniony żaden z wymienionych w art.391 § 1 pkt 1 – 2 k.p.a. (w ówczesnym brzmieniu) wymogów formalnych, uprawniających organ I instancji, tj. Wojewodę do doręczania skarżącej w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Stosownie do powyższego nie ma bowiem przesłanek do przyjęcia, że w toku postępowania skarżąca Gmina wystąpiła do organu administracji publicznej o takie doręczenie albo wyraziła zgodę na doręczanie pism w postępowaniu za pomocą tych środków. W aktach sprawy brak jest dokumentacji potwierdzającej złożenie przez Gminę na piśmie oświadczenia w tej kwestii. Istnienie obowiązku odebrania przez organ takiego oświadczenia od strony podkreśla się w orzecznictwie sądowym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2008 r. sygn. II SA/WA 1038/07). (3). Okoliczność, o której mowa powyżej, stanowi podstawę do sformułowania wniosku, że dokonywanie przez organ I instancji doręczeń na rzecz skarżącej za pomocą środków komunikacji elektronicznej, było co do zasady niedopuszczalne. Sam ten fakt wystarcza do uznania, że w sprawie nie doszło do: 1) skutecznego doręczenia decyzji skarżącej, 2) otwarcia czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania, 3) uchybienia przez skarżącą terminowi do wniesienia odwołania. (4). Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że nawet przy hipotetycznym założeniu, że wspomniana dopuszczalność istniała, to podjętych przez Wojewodę czynności, zmierzających do doręczenia decyzji tego organu stronie skarżącej, nie można byłoby zakwalifikować jako skutecznego doręczenia tej decyzji z racji braku potwierdzenia przez skarżącą odbioru decyzji w sposób, o którym mowa w ówczesnym brzmieniu art.46 § 4 pkt 3 k.p.a. (dokonanie takiego potwierdzenia przez adresata pisma jest w świetle art.46 § 3 k.p.a. bezwzględnym warunkiem takiej skuteczności). (5). Przywołany przepis art.46 § 4 pkt 3 k.p.a. odwołuje się do przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Z przywołanych wcześniej postanowień §15 i 16 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r., wydanego na podstawie art.16 ust.3 tej ustawy wynika, że: 1) adresat dokumentu elektronicznego potwierdza jego odebranie przez opatrzenie poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym umożliwiającym identyfikację podpisującego w sposób określony w art. 20a ust. 1 lub 2 ustawy, 2) po opatrzeniu poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń bezpośrednio po zakończeniu procesu weryfikacji podpisu elektronicznego adresata: po pierwsze, udostępnia adresatowi do pobrania doręczany dokument elektroniczny wraz z podpisanym przez niego poświadczeniem doręczenia; po drugie, udostępnia organowi doręczającemu podpisane poświadczenie doręczenia. (6). Oceniając stan faktyczny sprawy w świetle przytoczonych przepisów, stwierdzić należy, że skarżąca nie dokonała potwierdzenia odbioru decyzji, skierowanej do niej w formie dokumentu elektronicznego, w sposób wskazany w §15 rozporządzenia, a Wojewoda nie wykonał obowiązków wynikających z §156 rozporządzenia. Powyższe przesądza o nieskuteczności doręczenia decyzji kierowanej przez Wojewodę do skarżącej. (7). Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organów obu instancji, orzekających w niniejszej sprawie, że o skutecznym doręczeniu decyzji Wojewody skarżącej świadczy dokument w postaci sporządzonego przez Wojewodę urzędowego poświadczenia przedłożenia. Podkreślenia wymaga bowiem, że istotą czynności organu administracji, polegającej na urzędowym poświadczeniu przedłożenia, jest potwierdzenie przez organ, będący adresatem pisma, faktu wniesienia tego pisma drogą elektroniczną, do tego organu, przez jego nadawcę (chodziłoby tu zatem o całkowicie przeciwstawną w stosunku do występującej w niniejszej sprawie sytuację, w której organ administracji miałby potwierdzić wniesienie do niego pisma przez stronę). Poświadczenie, na które powołują się organy, nie może być zatem uznane za dowód doręczenia pisma skarżącej. (8). W świetle powyższych okoliczności uznać należy, że stwierdzenie przez Ministra uchybienia przez skarżącą Gminę terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody było niezasadne z tej racji, że decyzja ta nie została skarżącej skutecznie doręczona. Tym samym zastosowanie w sprawie art.134 k.p.a. nie znajdowało uzasadnienia. Powyższe oznacza, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art.134 k.p.a., mającym wpływ na wynik sprawy, co przesądza o konieczności wyeliminowania orzeczenia z obrotu prawnego. (9). W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Minister zwróci Wojewodzie akta celem dokonania przez ten organ prawidłowego doręczenia decyzji skarżącej Gminie (tj. doręczenia w sposób, o którym mowa w art.39 k.p.a.). Z powyższych względów zaskarżone postanowienie Ministra należało uchylić. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 lit.c, art.152 i art.200 p.p.s.a.